高等学校内部审计工作探索

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近年来，高等学校的腐败案件有增多之势，2007年至2011年6月，广西教育系统违纪违法涉及县处级以上干部1303人。①可见，当前高等学校反腐倡廉工作形势严峻，构建和完善高等学校预防和惩治腐败的风险防范体系势在必行，因此高等学校通过加强内部审计来控制风险已是必然之路。对此，本文通过分析高等学校风险产生机制的层次结构，提出内部审计对风险防控的必要性，进而从机构人员、内部控制、审计服务、职能延伸和方法创新等方面阐述构建风险导向审计的主要措施。

一、内部审计在高等学校风险管理中具有重要作用

(一)完善高等学校内部管理的制度安排。

内部审计作为高等学校内部管理的一个重要组成部分，与学校的其他管理机制一起担负着健全学校一整套内部运行机制和管理制度的重要任务，并将制度在执行过程中遇到的问题、存在的缺陷及时向学校决策层反馈，提出完善学校内部控制制度体系的建议，起到了高等学校自我发现问题、自动触发风险规避机制的一种必要的制度自我修复作用。

(二)促进高等学校建设与服务质量提高。

内部审计通过渗透到高等学校经济业务的全过程，能够及时发现高等学校经济业务运行过程中出现的问题，有针对性地提出意见和建议，促进高等学校加强管理和控制;针对不同经济业务的特点，采取不同的审计方法对高等学校经济活动进行事前、事中和事后监督，及时纠正和制止在开展经济活动过程中损害国家和学校、教职工利益的行为，促进高等学校进一步健全完善内部控制机制，增强高等学校的自我约束能力，提高内部管理水平以促进高等学校适应新形势发展的要求，全面提高高等教育的质量。

(三)提高高等学校教育经费使用效益。

目前，高等学校的教育经费供给远远跟不上高等教育内涵式的发展需要，教育经费供求关系的相对紧张是制约高等学校改革和发展的重要因素。但从近期政府机构和社会审计对高等教育经费的部分审计结果来看，一方面存在高等学校教育经费供给相对紧张的情况，另一方面也存在高等教育资源配置不尽科学、经费使用不尽合理，没有针对性地安排到必需的高等教育发展方向，导致高等教育经费浪费与紧缺并存的局面。解决这一矛盾的方法是开源节流，内部审计工作通过对教育经费筹集和使用的监督，通过开展审计和审计调查，确保开源渠道的畅通，并及时发现高等学校教育经费使用过程中存在的问题，杜绝浪费，实现节流，有利于促进高等学校内控机制的完善，加强内部管理，提高教育经费的使用效益。

(四)确保高等学校遵循财务法规和财经纪律。

内部审计依赖于其相对独立性，通过履行对学校内部事项的责任审计和审计调查，督促财务法规和财经纪律的执行与落实，帮助高等学校加强组织机构建设和内部管理制度建设。同时，维护财经纪律的严肃性是审计法赋予内部审计的重要职能之一，通过加强审计监督，发现揭露并打击违法行为，积极参与治理教育乱收费和党风廉政建设工作，是当前国家实现治理体系和治理能力现代化中保护干部、反腐倡廉的工作需要，有利于国家持续推进反腐败斗争、清理整顿干部队伍。因此，对高等学校来说，内部审计工作履行好内部监督职能，可以有效地防止各类违反财经纪律、违背高等教育发展规律的行为发生，可以持续规范高等学校的经济秩序，使高等学校的各类经济活动健康有序地运行，确保高等学校各项财经政策法规、管理制度的执行和落实到位，也可以为高等学校创造出良好的育人环境，培养更多国家建设需要的人才。

二、高等学校内部控制风险产生机制及其审计管控的必要性

(一)高等学校内部控制风险的产生机制。

根据《行政事业单位内部控制规范(试行)》有关规定，并结合高等教育的运行机制，高等学校内部控制风险产生和传递的过程可以分为三个层次。

1.风险根源因素。导致高等学校风险的外部因素首先是政治因素，包括办学方向、政策执行等偏差造成损失的可能性。风险的社会因素是指社会制度、社会群体、文化传统、道德规范、社会舆论和风俗习惯等。法律因素引致的高等学校风险也不容忽视，违反法律法规的规定将造成学校声誉受损甚至遭受经济损失。风险的内部因素有管理因素和人力因素两个方面。管理因素是指所有者缺位，高等教育属于准公共产品，财政性资金作为高等学校收入的主要来源，高等学校则要履行相应的受托责任，但高校的管理者如果个人素质低下、管理水平不高、“一岗双责”廉政责任承担不到位，或者高等学校的内部管理制度不完善等方面的原因，不能完全履行相应的职责而给高等学校造成损失。人力资源因素是指对所服务的组织即高等学校进行价值创造起到贡献作用的知识、能力、技能、经验、体力、个性等的总称，是高等学校最重要的教育资源。如果专业教师短缺、高层次人才流失严重、人力资源投入不足，不利于高等学校的可持续发展。

2.风险传导环节。在高等学校内部，由于风险根源要素的作用，风险产生后的传导要素包括高等学校的资产、负债、净资产、收入、支出、办学条件、学生就业率、录取的生源状况等几项，其中前五项为财务要素，反映在某一特定日期高等学校的财务状况和某一特定时期高等学校的财务运行结果，后三项反映高等学校的办学状况。风险根源要素的不确定性首先会影响风险传导要素，使其呈现不确定性而产生各种风险，导致高等学校产生一定程度的声誉和经济损失。

3.风险效应。风险效应是风险根源因素发生变动经过风险传导环节对高等学校整体运行所产生的动态风险变化。风险根源因素中各种因素的不确定性可能会在一定程度上导致风险传导的各个要素产生与预期结果的偏差，导致高等学校整体运行状况不佳，引起财务状况的恶化，进而造成教学科研质量下降。这些因素持续作用，还会导致学生就业率下降和学校生源质量的持续下降，使学校声誉受损、学校的综合竞争力下降。在风险效应环节中偿债能力和收益能力反映高等学校的财务风险，影响高等学校是否能够构建持续稳定的财务基础;运行发展能力反映高等学校的内部运行风险，涉及高等学校的学科建设、专业建设是否实现原定的发展目标;办学条件、学生就业率、生源状况反映高等学校的办学风险，涉及高等学校对社会产生的影响、对社会贡献是否能够持续等。财务风险、内部运行风险、办学风险共同作用，对高等学校的内部风险产生综合效应。

(二)通过内部审计管控高等学校风险的必要性。

一方面，内部审计管控高等学校风险既是其内部审计部门规避审计风险的需要，也是内部审计管控高等学校在办学过程中面临不能实现其战略发展目标时各种不确定因素产生风险的需要，并将其作为确定审计项目及其审计重点、开展内部审计工作的依据。从这个角度来说，高等学校内部审计机构开展的风险导向审计是以影响高等学校战略目标实现的内部运行风险为依据来确定审计项目，以其开展的能够降低运行风险的行为作为测试重点，来评价实现内部运行风险降低的充分性和有效性，并有针对性地提出降低内部运行风险建议的一种方法。另一方面，内部审计机构通过提出针对性的建议，降低高等学校的内部运行风险是高等院校实现其战略发展目标的现实需要。近年来，高等教育改革持续深化，高等学校内涵式发展中遇到的融资、合并重组、校企合作、校办产业发展、后勤社会化、开办独立学院等经济业务，经济行为日趋复杂，管理呈现多样化和复杂化倾向，高等学校建设和发展中所存在的各种不确定性大大增加，而由此带来的筹资、投资、合并、运行风险也越来越引起管理当局的重视。高等学校内部审计工作应随战略发展和管理目标的变化和要求而不断更新工作理念、更新工作方法，以内部控制规范建设为抓手，关注高等学校管理风险发生的可能性和可能会导致的后果，使审计工作的重心前移，以量化的风险水平为重点，在评估测试风险水平的基础上，有针对性地选择审计项目开展内部审计工作。通过这样的选择，使高等学校的内部审计工作始于风险选择，结束于风险控制和规避，使风险审计贯穿于内部审计工作的全过程，以确保充分发挥内部审计风险管理的积极作用。

三、推动高等学校风险导向内部审计的举措

(一)健全高等学校内部审计的队伍与机构。

一是高等学校内部审计人员必须牢固树立风险意识。有力防范内部审计风险的发生，在开展内部审计的工作过程中，通过运用正确的审计方法及审计程序，切实把好内部审计工作的质量关。在执行审计工作业务时应首先考虑可能存在的审计风险和肩负的工作使命，关注高等学校建设发展所面临的各种风险和实现战略发展目标的需要，通过对筹资、投资、合并、运行风险等进行分析和评估，有针对性地提出降低风险的建议，使学校在保证办学社会效益、提供高质量的高等教育服务的同时，提高高等教育经费的使用效果和效率，最终降低审计风险。二是保证内部审计机构和人员的相对独立性。《内部审计质量评估办法(试行)》明确提出:“内部审计质量评估的内容主要包括以下方面:内部审计准则和内部审计人员职业道德规范的遵循情况;内部审计组织结构及运行机制的合理性、健全性;内部审计人员配置及专业胜任能力”等。独立性是审计的灵魂，要充分发挥高等学校内部审计的积极作用，关键在于内部审计机构保持相对的独立性、在高等学校主要负责人的领导下开展工作。三是注重提高高等学校内部审计人员的业务素质和业务水平。当前形势下，高等教育向内涵式发展，财税管理体制改革进一步深化，高等学校新财务会计制度已正式实施，对高等学校内部审计人员的职业道德素质和业务工作水平提出了新的更高的要求。高等学校内部审计人员必须注重业务知识的更新积累和扩展，通过自学、后续教育和其他形式，培养良好的职业道德，了解最新的财务业务知识和工作动态，提高专业胜任能力，客观公正地开展内部审计工作。

(二)健全完善高等学校内部控制体系。

高等学校的内部审计工作，无论是以国家或学校的制度为基础开展审计，还是以风险为导向、结合国家或学校制度开展审计，都是以行政事业单位特别是高校内部控制理论规范为基础。由于《行政事业单位内部控制规范(试行)》是从2014年开始施行，很多高等学校还没有全面开始实施，没有形成系统的权责明晰、制约有效、运行高效、科学合理的内部控制管理机制，导致一些高等学校存在各种不正之风以及发生各种违法乱纪事件。在高等学校内部审计领域实施风险导向审计，一方面，可以为高等学校内部审计参与学校的风险管理角色提供基础，改变高等学校内部审计人员评价内部运行风险和实施风险防范的方法，促进高等学校内部审计管理与其他风险管理要素的有机结合;另一方面，内部审计机构站在相对独立的角度，对学校层面内部控制工作的组织、内部控制机制的建设、内部管理制度的完善、内部控制关键岗位工作人员的管理和其他经济业务等情况评估存在的风险，并从审计的角度提出风险应对措施，进而建议学校按照《行政事业单位内部控制规范(试行)》的要求健全内部控制管理体系，促使学校加速建立健全内部控制制度。

(三)提高高等学校内部审计的服务水平。

高等学校的内部审计工作通过履行监督和控制功能，为提高高等学校教育经费的使用效果和效率服务。《内部审计质量评估办法(试行)》也明确提出:“内部审计质量评估的内容主要包括以下方面:……各利益相关方对内部审计的认可程度和满意程度……”在党的十八大要求全面提高高等教育质量和深化财政管理体制改革的形势下，高等学校的内部审计工作更加应该清醒地认识到这一点，内部审计工作的关键是协助学校和其他管理部门健全完善内部控制机制，提高内部管理水平，促进实现高等教育资源的最优配置。高等学校的内部审计工作应紧紧围绕为学校内涵式发展和教职工提供服务这一中心，选取管理层和教职工关注的热点、难点问题来开展审计跟踪和调查，为管理层提供科学、合理、准确的参考信息，为教职工提供所需要的信息，为学校持续发展、科学发展服务。

(四)拓宽高等学校内部审计领域与职能。

高等学校的内部审计工作，在制定审计工作计划的阶段，应合理评价内部审计风险的程度大小，以识别高等学校潜在的内部风险领域。在实施内部审计工作的过程中，需要进行广泛的分析性测试和评估，以缩小详细测试、详细审计的范围，减少一些无用的审计工作。在拟定审计报告阶段，应对学校的会计报表进行整体复核，检查是否存在异常现象。高等学校的内部审计机构及其工作人员还要与时俱进，把内部审计工作的重点从传统的财务收支监督转移到经济责任审计和效益审计、绩效评价上，转变到提供管理信息和增值服务上，按照高等学校经济运行的规律对高等学校的经济活动进行跟踪审计。严格按照国家关于高等学校内部审计工作的要求，如《建设项目审计指南》、《物资采购审计指南》、《高等学校审计指南》等，推进落实内部审计法制化、制度化和规范化，不断完善审计抽样、风险评估、内部审计公示等审计方法，采取有效的措施，科学运用和进行内部审计公示，从而拓宽审计领域，强化审计职能，提高内部审计工作质量和工作水平。

(五)创新高等学校内部审计工作的技术方法。

从审计工作技术上看，以风险为导向的内部审计工作模式与其他审计模式相比，具有明显的创新性，也更加优越。这种审计工作模式使高等学校的内部审计工作人员对可能发生的审计风险的控制由被动变为主动，能够促进审计风险理论和审计实际工作的有机结合和紧密互动。以风险为导向的内部审计工作能够促进审计工作人员重视可能会产生审计风险的各个环节，促使他们根据审计风险来制定审计工作计划，以确定收集审计证据的策略，使内部审计的工作过程成为一个不断克服和降低审计风险的过程。同时，还要充分利用现代信息技术，开展基于信息系统的审计，并对开展以高等学校信息化为基础的审计工作所涉及的方法、工具进行升级，使高等学校的内部审计工作与时俱进，提高效率和质量。更加注重基础工作，制定完善的审计工作方案，并以风险为导向实施依法审计、依法处理，确保内部审计工作的规范和合法，避免随意审计和无序审计。对于管理层和教职工关注的热点问题，则需要实行全过程的审计监督，从工作开展时即开始介入，做到事前、事中和事后审计相结合，真正做到预防、引导、监督和服务相结合，积极防范和规避各种风险，确保学校人才培养和科学研究各项活动的顺利开展。

作者：黄敏新 廖玉 单位：广西财经学院