谈内部审计在高校治理中发挥作用的途径

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【摘要】近年来，随着国家和社会对高等教育投资的不断增加，高校治理问题越来越多地引起关注，如何有效治理成为高校的热点问题。文章结合高校的内部治理方案，对高校治理的推进方式及其进程中存在的问题进行论述，研究内部审计在高校治理中发挥作用的具体途径。作为高校治理的重要组成部分，文章尝试通过经济责任审计、绩效审计和内部控制审计三种主要内部审计的途径，履行事前预防、事中控制以及事后考核评价的职能，助力高校治理，促进高校优化管理并形成良性发展态势。

【关键词】高校审计；内部审计；高校治理；权力运行

一、高校内部审计与高校治理

（一）高校内部审计及其责任国际内部审计师协会（IIA）认为：内部审计是一种独立客观的确认与咨询行为，可以通过组织的风险管理工作，对组织的业务进行评定预估，保证业务的充分性和有效性，通过内部控制制度优化公司治理，以促进组织增加价值和实现组织目标[1]。中国内部审计协会将高校内部审计定义为：高等学校内部审计机构和人员通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校事业目标的实现[2]。20世纪80年代至今，在国家相关政策推动下，经过三十多年的沉淀、积累，高校内部审计的职能促使其参与到学校战略决策中，为学校内部管理和内部控制的评价和构建提供意见和建议，审计模式由风险导向型向战略导向型演变，审计业务由事项审计逐步改革发展为规则审计，审计对象从部门资源审计延伸至整体能力审计，审计方法则由手工事后审计转变为运用信息技术进行的实时审计。（二）高校治理及其内涵张维迎教授2004年首次在我国引入“大学治理”概念时指出：大学治理结构必须平衡所有利益相关者的利益，必须以社会价值为目标，而不能以现有的教员或学生的利益为目标。张佳春等认为：高校治理是指为了确保高校制定出正确的政策与目标，并在其实施时监督其过程，而制定出的评价全体参与者的一种机制。高校治理希望通过遵循大学内在逻辑，与现代社会相适应，降低大学在处理内、外部关系时可能发生的失衡风险，顺利地调和不同利益相关者之间的矛盾关系，在坚持大学学术自由的同时坚持服务社会的原则，维护和保障公众期待的合理的价值追求。简而言之，高校治理是一种运转机制，它对高校政策制度的确定有一定的保证，也能够一定程度上推动高校目标的实现。美国学者科尔森[3]认为的“大学和学院的治理”是“做决策的结构和过程，从而区别于行政和管理”。笔者关注如何通过内部审计独立客观的确认与咨询行为，妥善进行内部控制的适当性、合法性和有效性审查，促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校发展目标实现的问题。运用文献查询法，发现近年对高校内部审计、高校治理的研究论文在逐年增多，截至2016年底已达1412篇，但是，同时研究内部审计与高校治理的论文却很少，仅占2.76%。

二、高校治理的推进

纵观全国高校，实现高校治理的途径较为多元化，目前较为突出的高校治理的三种推进方式是高校综合改革方案、高校“十三五”规划和大学章程。（一）高校综合改革方案高校综合改革是教育领域综合改革的重点，是中国政府针对公立高校推出的一项改革措施。它是高校贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，在中长期发展规划纲要引领下，基于自身特点为学校量身订制的改革高校治理方法的方案，它会推动高校治理模式发生转变，可以视作高校在中长期变化环境中进行教育改革的总纲领。选取BD、QH、SJ、DN、NS、SD、JD七所著名高校的综合改革方案进行研究，对比可见：（1）改革方案项目数分别由六项（2所高校）、七项（2所高校）、九项（3所高校）组成，内容比较集中于完善现代大学制度、人事制度改革、人才培养模式改革、学科和科研管理改革、资源配置模式改革等方面，当然，少数学校还重视校院两级运行机制改革和考核评级体制机制改革。（2）七所高校中，有六所明确提到完善现代大学制度，比例达到了85.71%（另有一所大学表述的是管理体制改革）。现代大学制度有两个着眼点：一是建立与政府、社会的良好关系，二是不断完善学校内部治理结构，其中就包括进一步约束高校治理中存在的权力失衡问题。（3）七所高校均强调深化资源配置的重要性，并对学校资金、资源使用效益提出了要求。评价人才培养效果、学科和科研管理成绩、资源配置使用效果的任务，可以由绩效审计等施行。（4）七所学校中，有三所学校比较明确地提出了对校内管理体制和运行机制的完善。综合改革方案推进需要有良好的管理基础，其评判标准可依据2014年1月1日施行的《行政事业单位内部控制规范》。显然，这是对内部审计工作提出了方向上的指引，即需要内部控制审计来评价综合改革方案执行情况并判断方案执行效果。（二）高校“十三五”规划高校“十三五”规划是在全面总结“十二五”规划成绩和不足的基础上，分析学校现状，结合国内外高等教育发展趋势确定的学校未来五年的发展目标、思路和举措，从而形成的中长期战略目标（或拟达到的中长期高校治理效果）。由于包含明确的时间维度，相对于高校综合改革方案和大学章程，高校“十三五”规划有着明确的政策性指向，在内部治理结构方面有着更强的政策约束性与强制性，对提升高校治理水平有着重要意义。本文选取SD大学的“十三五”规划来分析其对高校治理的推动作用。如图1所示，SD大学提出要规范管理运行系统，提升学校管理治理能力，改革教育教学模式；培养创新创业人才，改革教师晋升聘任方式和薪酬激励机制，激发教师活力；提升党建民主化水平和制度建设，完善多元主体参与的内部治理体系等。这说明SD大学对于学校内部权力运行、内部治理结构、系统管理、资源配置以及配置效益问题都有比较深入的认识，并提出了在“十三五”期间加以改进的要求。对此，在制定规划前，可以根据学校领导干部经济责任审计、绩效审计、内部控制审计等审计中发现的问题，通过制度设计、流程梳理加以风险防范；在规划执行中，可以配合相应审计项目进行过程监管及工作思路修正；规划终结时，还可以通过三类综合审计来总结主要的成功经验、问题和不足，借以指导下一个五年计划编制。（三）大学章程大学章程是高校治理在当前形势下的又一个重要推进方式，是现代大学制度的核心组成部分，也是大学办学和管理的“纲领”。一方面，以大学章程为抓手，能够全面推进高校治理结构建设；另一方面，制定和完善大学章程是规范高校内部审计运行机制的重要内容。所以，大学章程的制定明确了高校治理模式的定位，促使高校治理机制进一步规范化。分析高校大学章程，最突出的一点就是以列举或概括的形式强调大学与政府的权力分配问题，对学校主要负责人任免权，学科、专业权限设置，学校教学水平、办学质量的考核评估权等方面进行了规定，明确了大学与政府的关系以及二者权力的边界。在大学章程中，明确学校办学自主权的内容，健全学校办学自主权的行使与监督机制，在管理体制中明确具体自主权事项的基本规则、决策程序与监督机制。大学章程也规定了大学的内部治理结构，主要规定：各个主体的权限划分和财务管理制度等，各主体权利与权力的分配情况，包括党委权力、校长代表的行政权力、学术委员会代表的学术权利、教代会代表的民主监督权以及师生权利等方面。分析RM、DH、DN、HS、SW、WL六所高校的大学章程发现：（1）RM、DH等在《大学章程》中对校长的职责进行了设定，规范了校长的权力运行；（2）DN、HS对高校内部组织机构的设置及其负责人实行绩效考核制度；（3）SW、WL采取严格的全面预算管理制度，保障学校资金使用安全；（4）RM、SW把风险作为高校治理的一部分，逐步开展风险管理控制等。对于研究者来讲，也许会更多关注《大学章程》出台后其形成的优势在哪里？还存在何种缺陷和不足？作为审计人员，对其实施效果评价很容易选择具有综合检查和评价功能的领导干部经济责任审计、绩效审计、内部控制审计三种审计方法。

三、高校治理推进中的主要问题

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布以来，张佳春等[4]研究“高校治理问题”认为，国内外学者重点关注的高校治理问题主要有四大方面：高校治理高度集权、高校治理结果缺乏考核标准、高校预算管理方法陈旧和高校缺乏风险管理意识。本文进一步凝练出三大问题：权力运行不顺畅的问题、资源配置及经费使用问题、内部控制乏力的问题。（一）权力运行不顺畅的问题目前，高校中存在的权力运行机制有分权制约、制度制约和权利制约。其中：分权制约是指通过权力制约权力，当现实中出现决策权远大于监督权时，就容易造成权力的失衡。制度制约是预先规定好一套权力行使的具体机制方法，通过该方法的实行来制约权力的运行，然而实际上往往存在着制度规定有盲区和执行不到位的情况。权利制约是用权利来形成对权力的约束，我国高校的普通教师和广大学生是最普遍存在的权利主体，他们通过教代会和学代会参与学校民主治理。但当代表大会的权利制约影响概念大于实质结果时，制约强度被削弱。2014年3月教育部实施《高等学校学术委员会规程》（教育部令第35号），促进学术权力与行政权力的相对分离、相互配合，鼓励教授治学，在一定程度上完善了我国高校的权力运行机制。劳凯声[5]认为规程的出台意味着在高等学校，除了法律所规定的党委、校长以及具有参与、监督权力的教代会、学代会等权力主体之外，又确立了一项新的权力即学术权力及其行使主体——学术委员会，其有望扭转高校的行政化倾向，推动各种权力的协调共治。然而，我国高校权力运行不顺畅的问题依然存在，权力共治的真正落实仍需避免来自内、外部的干扰。外部需处理好高校和政府间的关系，处理好教育管办评分离的问题；内部需协调好不同权力之间的矛盾与冲突，这些都离不开一定的监督与制约。高校审计部门和纪委监察部门作为主要的监督机构，对高校权力进行监管的有效办法之一是实行对领导干部的经济责任审计，如果按照《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）积极推进内部控制审计，则工作效果会更好。（二）资源配置及经费使用问题高校资金指的是用于维持普通高等学校日常运行和发展的所有资金。根据《高等学校会计制度》（财会〔2013〕30号），高校资金按来源不同可分为财政补助收入、教育事业收入、科研事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入和其他收入（包括投资收益、利息收入、捐赠收入等）。王永华[6]研究认为：我国高校预算编制仍采取“基数+增长”为基础的增量预算编制方法，未能有效结合高校中长期发展规划，预算控制与监督不力，预算结余结转情况普遍。相对而言，不符合公平效率原则，不利于调动各部门增收节支的积极性，容易造成教育资源浪费。当然，这种长期存在的预算编制不科学的问题在逐步得以改善。随着高校投入资源的大幅增加，高校腐败案件呈现增多趋势，而且涉案金额越来越大。究其原因，还是高校治理乏力，内部控制机制不健全，资源配置和监督上出现了问题。因此，从科学预算抓起，认真梳理工作流程，注重预算执行监控，严格预算结果考核，充分利用考核结果修正预算方案，就显得尤其重要。当下，对资源配置及经费使用有效性的评定往往通过绩效审计来分析。（三）内部控制乏力的问题我国大学的治理模式在1989年时正式确定为党委领导下的校长负责制。高校中内部治理结构的问题包括决策、执行和监督机构的权力失衡，学校与院系权力分配不合理，行政权力和学术权力失衡。对我国大学的行政部门来说，他们往往既是方案规章的制定者，也是具体实施者，还大多承担着监督职能，容易形成集权，导致内部管理上权力的失衡。通常认为，高校中行政权力与学术权力的关系是平行的。但是，一方面高校行政权力的中心是校长，而另一方面，学术权力重要表现形式之一的学术委员会一般也由校长统一领导。学术委员会在进行教授职称评定、学科院系设置调整以及学术人才引进时，校长拥有重要的话语权，容易产生行政权力向学术权力蔓延挤压的倾向，从而致使学术不够自由，科研不够规范，教授的科研热情下滑，学校科研产出受到负面影响。除了权力失衡产生的风险外，高校还面临公信力丧失、行政行为不当、贪污舞弊以及效率低下等风险。相对而言，内部控制审计对上述问题的发现及治理推进可以发挥较好的效果。此外，信息化管理薄弱，数据关联度不高形成的数据孤岛、管理死角，也严重影响着高校治理工作推进和审计工作质量提高。

四、内部审计在高校治理中发挥作用的实施途径

在高校治理推进工作积极开展的背景下，高校治理对内部审计提出了更高层次的要求。其要求内部审计在发挥自身基本职能的基础上，按照高校治理要求，进一步提供具有前瞻性和指导性的审计成果，更好地为高校治理服务。结合高校治理要求，本文推荐经济责任审计、绩效审计和内部控制审计三种审计方法，强调通过审计来发现问题、修正思路、改进问题，以充分发挥内部审计在高校治理中的作用。（一）经济责任审计经济责任审计是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。依据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发〔2014〕102号），事业单位主要领导干部经济责任审计的主要内容包括：（1）贯彻执行党和国家有关经济方针政策和决策部署，履行本单位有关职责，推动单位事业科学发展情况；（2）遵守有关法律法规和财经纪律情况；（3）有关目标责任制完成情况；（4）重大经济决策情况；（5）本部门（系统）、单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况；（6）国有资产的采购、管理、使用和处置情况；（7）重要项目的投资、建设和管理情况；（8）有关财务管理、业务管理、内部审计等内部管理制度的制定和执行情况，以及厉行节约、反对浪费情况；（9）机构设置、编制使用以及有关规定的执行情况；（10）对下属单位有关经济活动的管理和监督情况；（11）履行有关党风廉政建设第一责任人职责情况，以及本人遵守有关廉洁从政规定情况；（12）对以往审计中发现问题的整改情况；（13）其他需要审计的内容。经济责任审计发挥着对学校领导干部经济责任监督与约束的作用，始终贯穿于高校治理工作，体现着被审计领导对学校综合改革方案、“十三五”规划、大学章程的理解程度、贯彻执行力度和具体落实效果，以及对缺陷修正和风险防范的能力。各级管理部门要充分关注经济责任审计不同阶段的工作重点，包括：（1）在审计准备阶段，需要充分考虑高校治理中出现的问题，尤其是权力运行问题，制定贴合实际的审计计划，并在审前调查中做好预案；（2）在审计实施阶段，需要结合大学章程中对高校内部治理结构的情况进行内部控制制度测试，在获取审计证据的基础上发现风险点，进而能够编制符合高校实际情况的审计工作底稿并撰写审计报告；（3）在审计终结阶段，除了一般审计的流程之外，需要注重最后的反馈控制环节，对高校治理提出改进建议，修正后续治理方案，改善治理中的问题，形成有效的控制闭环，从而推进高校治理的长足发展。（二）绩效审计高校内部审计与高校综合改革方案、高校“十三五”规划和大学章程结合的关联，一般反映在与这三者有着相同的目标上。根据收集到的国内高校综合改革方案、高校“十三五”规划和大学章程内容，除了强调深化教育体制改革、完善内部治理结构之外，还明确了要合理利用教育经费，以及打造一流的人才队伍，这就涉及到完善绩效管理和考核机制问题。对此，绩效审计作为评判高校教育资源使用的经济性、效率性、效果性的有力工具，承担起了至关重要的角色。首先，需要将推动高校预算管理体制改革作为绩效审计的重要突破口。要提高高校教育经费的使用绩效，就要做到合理配置和安排教育经费，服务于学校整体战略和发展目标，抓住人才培养和学科建设等核心工作，统筹兼顾，突出重点。审计中，要把建立以绩效为中心、强调绩效管理的预算制度作为重要的突破口，做好预算申报工作。其次，要建立和完善高校教育经费的综合评价指标体系。这就要求高校在制定评价标准时综合全面，既要关注财务效益，还要关注社会效益，要综合考虑高校在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等功能上的发展情况。同时，也要从关注过程转为关注结果，从注重投入转为注重产出。例如，在评价高校学科建设情况时，不能仅仅评价每个学科的拨款数额及变化情况，还要评价各个学科的实际发展水平。最后，要创新绩效审计工作的方式方法。对高校教育经费的审计不仅要反映和评价高校在经费使用中存在的问题，更要着眼于制度层面的问题分析，提出改进意见和建议。例如，为了实现跨越式发展，一些高校从国内外大量引进人才。在绩效审计时，除了对师资投入的规模、结构、变化趋势、取得成效等进行分析外，还需要挖掘问题，提出改进建议，如建立师资队伍建设的中长期规划、引培并举、合理布局等。绩效审计可以对高校治理的效果进行评判和审查，可以有效地改善高校治理中存在的问题。在高校综合改革方案、高校“十三五”规划和大学章程中都有对其精神的体现，对高校治理有着重要的推动作用。（三）内部控制审计《行政事业单位内部控制规范实施指南（试行）》对内部控制的定义是：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内部审计在高校治理中发挥作用的又一个重要途径是利用内部控制审计促进完善高校内部治理结构。高校内部控制审计与高校综合改革方案、高校“十三五”规划和大学章程结合的具体体现，尤其体现在大学章程对于内部治理结构所作规定的落脚点上。大学章程规定了一所大学内部治理的基本结构，进行了机构之间、学院之间，甚至行政和学术之间的权力分配，而内部审计对之表现则呈现在对内部控制体系的构建及运行的评价及整改建议上。本文认为，要做好高校内部控制建设，一个关键环节就是建设良好的内部控制环境。内部环境包括领导的态度及素质、议事决策机制、组织架构、人力资源政策、单位文化等，就高校而言，内部环境对内部控制的影响是基础性和全方位的。在相同的外部环境影响下，造成高校内部控制效果不同的根本原因就是内部环境的不同，而高校治理中与此紧密相关的要素就包括高校的组织架构。高校的组织架构是高校明确内部各层级机构设置、权责配置、人员编制、工作程序和相关要求的制度安排，在内部环境中处于基础地位，重点是高校机构设置和权责配置。功能机构包括决策机构、执行机构和监督机构，三者缺一不可，且三者之间的权责分配要合理，要保证监督机构的相对独立性。在进行内部控制审计时，对高校的组织架构要进行深入分析，以便掌握单位组织架构设置可能存在的风险及程度。要建立良好的内部控制体系，建议从以下四方面着手。首先，完善高校内部控制制度，强化由上而下的内部控制执行意识，从思想上重视内部控制。其次，要建立高效的风险预警系统以防范重大风险。根据经验梳理工作中风险易发点，将其纳入风险预警系统中，进行事前预警、事中识别、事后评估，对风险进行有效的预防和控制。再次，要建立合理合法的预算控制制度。这不仅是对学校年度、季度预算的编制和实施的过程控制，更是对预算规划的分配细化、执行授权、执行监督、盈亏弥补、业绩评价等具体环节的整体控制。最后，要强化内部审计的监督工作。例如让审计部门对校理事会直接报告并负责，赋予其更大程度的独立性。在发现异常情况时，让内部审计部门有能力、有渠道进行深入的追查，并提供合理的咨询沟通服务。当然，高校内部审计信息化平台建立对高校治理推进工作可以起到积极的作用。

五、结论

高校内部审计作为高校治理中的一个重要组成元素，对高校治理具有重要的推动和完善作用。本文结合高校的“十三五”规划、大学章程和综合改革方案等高校治理工作，探究了内部审计在高校治理中发挥作用的实施途径，指出：高校治理推进初期，应该运用内部审计思想引导方案制定，从审计经验中总结梳理工作中的风险点并在治理框架设计中加以体现；在实施内部审计工作时，要制定贴合高校治理实际的审计方案，伴随内部审计功能重心由确认向咨询转移，提供切合高校治理需求的审计建议；审计项目结束后，还要将审计建议用于完善治理方案，形成相辅相成、波浪式前进、螺旋式上升的高校发展良性运行态势。在高校综合改革方案、高校“十三五”规划和大学章程的引领下，内部审计通过经济责任审计、绩效审计、内部控制审计等多种途径，最终服务于高校治理的有序推进。

【参考文献】

［1］TheInstituteofInternalAuditors.Thestatementofresponsibilitiesofinternalauditor［Z］.1999.

［2］中国内部审计协会.内部审计实务指南第4号——高校内部审计［A］.2011.

［3］CarnegieCommissiononHigherE-ducation.GovernanceofHigherEd-ucation:sixpriorityproblem［M］.NewYork:McGraw-Hill，1973.

［4］张佳春，戴小月.中国公立高校治理中的内部审计问题文献综述［J］.会计之友，2014（12）:78-81.

［5］劳凯声.创新治理机制、尊重学术自由与高等学校改革［J］.教育研究，2015（10）：10-17.

［6］王永华.中期财政规划背景下高校预算管理对策研究［J］.会计之友，2015（24）:72-74.

［7］方周文，张庆龙，聂兴凯.行政事业单位内部控制规范实施指南［M］.上海：立信会计出版社，2013.

作者:张佳春 蒋欣怡 许可 李寿喜 朱艳红 单位:上海大学 上海戏剧学院 德勤华永会计师事务所 兴业银行股份有限公司