农村金融机构开发的必要性

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本文作者：周劲波、丁振阔 单位：广西师范大学经济管理学院

改革开放30多年来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，特别是经济总量一举超过日本成为世界第二大经济体并保持高速增长。然而我们还必须看到中国人均国民生产总值与发达国家之间的差距，更应该看到城乡居民收入之间的巨大差距，2011年末城镇居民可支配收入与农村居民可支配收入之比达到3.13∶1。造成这一现象的根源是长期以来城乡二元经济结构及国家实行的农业支持工业化建设的政策。没有农村经济的发展，没有农民收入水平的提高、没有广大农村的现代化，便是一个伪现代化。进入新世纪以来，党和国家深刻认识到了这个问题，先后提出了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、构建和谐社会、建设社会主义新农村等发展战略，特别是新农村建设战略的提出充分说明了国家把“三农”问题的解决提升到了国家战略的高度，而不仅仅是工作的重中之重了。一切战略方针的实现都离不开作为现代经济发展的核心要素——金融的支持。然而农村金融改革发展比较滞后，对农村经济发展的推动作用明显不足，特别是作为农村金融主力军的——农信社，2003年以来开始了深化改革试点，整体步入良性发展轨道，但其“一农难支三农”的问题明显暴露出来，又加上其是农村金融市场的垄断者，对于支农的积极性又不是太高。为了进一步对农村金融体系进行改革，同时给农村金融市场注入新鲜血液，进而更好地为农村经济发展服务，中国银监会于2006年底出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称“《意见》”），自2007年起，首批新型农村金融机构试点选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（区）的农村地区开展，这标志着我国发展新型农村金融机构的开始。

一、新型农村金融机构的发展现状及研究回顾

（一）新型农村金融机构发展现状

《意见》规定，我国新型农村金融机构主要包括村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社三种形式。2007年1月22日，中国银监会又出台了“三项规定”：即《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》；从2006年底批准首批试点的6省（区）到2011年底已经扩展到除西藏外的大陆所有省（市、区）；新型农村金融机构的数量由2007年底的31家（村镇银行19家、小额贷款公司4家、农村资金互助社8家）发展到2011年底的仅村镇银行就有726家（已开业635家，另有91家批准筹建）；新型农村金融机构的贷款主要对象是农村小企业和农户，例如，央行数据显示，2011年末全国村镇银行人民币各项存款余额1696亿元，全年增加944亿元，全年存款增量占农村类金融机构存款增加额的比重为5.7%，但其超80%的贷款投向农村小企业和农户。这些数据表明，新型农村金融机构不管是在试点范围，还是金融机构数量方面五年多的快速增长，共同说明了新型农村金融机构拓宽了农民、农业和农村的融资渠道，有利于“三农”问题的解决。

（二）相关研究回顾

虽然新型农村金融机构发展比较短暂，只有不到7年时间，但是国内对这方面的研究还是比较多的，主要集中在新型农村金融机构面临的问题、发展现状、制度机制创新等方面。比如，陆智强、熊德平、李红玉（2011）从中国新型农村金融机构的产生背景和现状出发，描述了当前新型农村金融机构存在的问题，并采用博弈分析的方法，指出产生这些问题的主要原因是以银监会主导的监督企业行为的治理机制的不合理。利用组织行为学激励——行为——目标模型构建了一个新型治理机制并提出了相关建议。[1]方建武，刘惠（2011）从我国新型农村金融机构“服务三农”的视角出发建立计量经济学模型，运用邹氏检验，发现新型农村金融机构的发展对我国农村经济的发展起到了较好的促进作用，不仅完善了我国金融体系，也更好地支持了“三农”服务，所以还应加大业务建设、明确市场定位和增强政策支持。[2]周素彦，周文平，张双英（2011）认为，当前新型农村金融发展速度滞后于银监会的试点计划和三年工作安排进度，主要原因是银监会在监管力量不足的情况下采取了过于保守的政策，这项政策大大降低了合格发起人的数量并抑制了县域经济主体的参与积极性，地方政府和大中型商业银行的激励不足等。因此，他们认为应采取建立新型农村金融机构组建特区、增加对大中型商业银行建立新型农村金融机构的激励、建立两级金融监管体制和稳定的农村金融补贴机制等措施来推动我国新型农村金融机构又好又快地发展。从哲学的角度来看，新事物的产生、发展总会伴随着一系列的不足，作为农村金融市场中新事物的新型农村金融机构，在发展中存在问题、制度机制不完善是在所难免的，但我们也必须看到其发展给农村金融市场带来的良性冲击。笔者认为，必须重新论证发展新型农村金融机构意义，从而进一步推动新型农村金融机构发展。

二、发展新型农村金融机构的意义

新型农村金融机构新在何处？作为目前的三种新型农村金融机构，从成立之日起要么是股份制、要么是股份合作制、要么是有限责任制的公司制独立法人机构，和我国传统上的正规金融机构相比较，它自成立起就是现代企业制度下的公司，而不是国家或政府的直属机关。中国农村金融机构发展的历史清楚地告诉我们，以前的农村正规金融机构都是国有或者是半官办性质的企业，随着改革开放和市场经济的发展才逐步走上了商业化股份制改革的道路，建立了现代企业制度。发展新型农村金融机构，有利于繁荣农村金融市场，增进农村金融市场的竞争，从而更好地支持农村经济发展。本文拟从三个方面来分析发展新型农村金融机构的意义。

（一）对政府的意义

可以说，农村金融的发展与国家的发展战略紧密联系，建国后它为支持优先发展重工业战略而扮演农村储蓄动员机器，给工业化、城市化源源不断地输送金融资本。改革开放后，随着家庭联产承包责任制的建立和乡镇企业的迅速发展，农村金融机构开始为其提供少量融资。随着上世纪90年代我国初步建立了社会主义市场经济制度，国有大型银行商业化股份制改革纷纷撤并县级以下的分支机构营业网点，导致一些乡镇出现了金融服务和金融机构覆盖的空白。为了解决农村金融服务供给不足，国家1994年把政策性金融业务从农业银行中分离出来组建了农业发展银行，1996年让农信社从农业银行中脱离成为独立的法人机构从而组成农村金融市场的三驾马车。然而，这三驾马车没有起到预期的作用——要么是受业务范围所限，要么就是“机构在农村、心在城市”，要么就是冠名带农而未全力支农。进入新世纪以来，由于农村经济发展缓慢，农民增收困难，三农问题日趋严峻。从2004年开始，每年的中央一号文件都是涉农文件，把三农问题放在所有工作的重中之重来对待。国家相继出台了一系列惠农政策来支持农村发展，其中就包括金融改革政策。为了给农村金融主力军农信社卸下历史包袱，2003年人民银行向其注入专项资金，逐步对其进行股份制改革，从而使其能更好地服务于三农。从近十年的发展情况来看，农信社整体步入良性发展轨道，但有些地区的农信社由于经营不善、业绩不佳等原因最终关闭并退出农村金融市场。整体来说，农信社改革没有达到国家对其寄予的期望。自2007年开始发展起来的新型农村金融机构在农村金融市场中迅速发展，保持着每年80%以上的贷款投向农户和农村小微企业的势头，是名副其实的农村金融机构。新型农村金融机构的发展，有效地填补了部分乡镇金融机构和金融服务覆盖空白的缺口，为国家扫除金融机构和金融覆盖盲区做出了一定贡献。

鉴于新型农村金融机构发展的良好势头，笔者认为其发展可以给政府带来如下思考：（1）既然对已有的农村金融体系改革的效果不佳，探索发展新型适合农村金融需求的金融机构是一个不错的选择，政府可否加大对新型农村金融机构发展的支持力度，尽快出台《新型农村金融机构管理办法》，给予其存款利率优惠，拓宽其资金的来源，从而增强其支持三农发展的资本；（2）结合近年来新型农村金融机构发展的经验，拓展新型农村金融机构业务，比如将融资租赁、信托等现代金融与农村具体实际相结合，成立具有农村特色的融资租赁、信托等新型农村金融机构；（3）针对农村金融市场整体法律体系不健全不完善的现状，国家立法机构应该结合农村实际，兼顾长远发展，加大农村金融方面的立法力度，从而引导农村金融市场形成合理有序、良性竞争的发展格局。

（二）对农村金融机构的意义

我国农村金融市场从建国后到上世纪90年代期间各大银行县级及以下分支机构网点众多，上世纪90年代开始，各大银行进行商业化股份制改革纷纷撤出农村金融市场，导致出现很多农村金融服务空白的地区。而此时没有城市大本营的农村信用社只能“留守”农村，被迫成为农村金融市场的主力军、垄断者。根据经济学原理可知，垄断意味着低效率、资源配置不当。可以说，90年代以来的农村金融改革一直发展缓慢效果不佳，除了法律体制不健全的因素外，还有一个主要原因是，作为农村金融的垄断者缺乏改革的动力。农村金融机构的存款在不断增加，但实际上，农户从以农信社为代表的农村金融机构获得的贷款仍不足其向农信社存款的1／3，这种状况一直延续至今。[3]而此时农村金融机构却出现了严重的非农化趋势，农村资金继续大量外流。以山东农信社为例，2009-2011年资金净流出量分别达到211.2亿元、413亿元和330.7亿元。①这一切表明，以农信社为代表的农村金融机构改革发展全力为三农服务的内部动力不足。而新型农村金融机构的定位就是服务三农，贷款资金80%以上都投向农户（农村小微企业），其在农村金融市场正在从星星之火不断发展壮大，这势必会对原有农村金融机构造成冲击（特别是有利于提升农村金融市场的竞争程度）。面对新型农村金融机构的迅速发展，原有农村金融机构要居安思危，将其面对现实的和潜在的威胁和压力转化成内部深化改革发展的动力。

针对目前新型农村金融机构发展带来的影响，笔者认为，其发展给以农信社为代表的原有农村金融机构带来如下思考：（1）必须要积极深化改革，完善内部治理机制，提高员工素质，提升金融服务水平；（2）要始终牢记自己的金融阵地是农村金融市场，存款要“取之于农村、用之于农村”，不能再做农村资金外流的抽水机，要做发展农村经济、促进新农村建设的助推器；（3）将自己放在与新型农村金融机构处于全力为“三农”服务的同一起跑线上，将其视为地位平等的竞争者，否则将来有可能被新型农村金融机构抢走大量储户，甚至被其取而代之。

（三）对农户的意义

作为农村金融市场存贷款主体的农户，一直是存款容易贷款难。造成这种贷款难的原因可以归纳为以下两点：一是金融机构和农户之间的信息严重不对称。农村金融机构出于资金安全角度考虑，防止逆向选择和道德风险的发生，其发放贷款需要抵押或者担保物，而需要贷款的农户没有银行所需的抵押物存折，仅有的实物土地和住房又不在抵押担保物范围之内；二是农业生产的季节性强、规模小的特点决定了农户对资金的需求是数额小、次数多，而农村金融机构向其提供贷款成本比较高、收益比较低，更倾向于向乡镇企业、农村种养殖大户提供贷款，以降低贷款成本提高收益，最终导致农村金融机构对农户慎贷、惜贷、甚至干脆不贷。农户从农村金融市场贷款难导致的直接结果是：农户有融资需求，首选利率更高的民间金融寻求贷款甚至是高利贷。而以“三农”为服务对象的新型农村金融机构的出现，为农户融资提供了一个便利且门槛较低的途径。例如，到2011年底新型农村金融机构累计吸引各类资本369亿元，各项贷款余额1316亿元，其中农户（包括农村小微企业）贷款余额达1052亿元，占各项贷款余额的80%。可以毫不夸张地说，新型农村金融机构的出现解决了部分农户向正规农村金融机构贷款难和向民间金融融资成本高的问题。要想实现新型农村金融机构的可持续发展和农户之间的双赢，还需要农户从以下两个方面努力：（1）农户要提高自己的信用意识，从新型农村金融机构获得信贷后要按时还本付息；（2）农户在条件和能力允许的情况下可以增加对新型农村金融机构的储蓄存款。

三、结语

作为农村金融改革的新举措，新型农村金融机构迅速发展有利于解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题。新型农村金融机构的发展对政府、农村金融机构和农户有着不同的意义。总的来说，它的良好发展可以更好地支持社会主义新农村建设，促进农村经济又好又快发展。