农村经济可持续发展土地问题分析

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摘要：新常态下农村经济可持续发展关键是要实现土地收益持续化。土地收益持续化体现在三个方面：一是土地经营收益提升，二是土地使用收益连续，三是土地经营主体积极性提高。在现实中，农村经济发展中土地经营的粗放和分散，土地使用污损和侵蚀，土地权益的模糊和侵害三大问题，直接影响土地收益持续化，破解三大土地问题，可以从推进土地经营集约化、土地使用绿色化、土地收益分配合理化着力，以确保土地收益持续化，进而实现新常态下农村经济的可持续发展。

关键词：新常态；农村经济；土地收益持续化；土地问题

中国经济已进入从高速增长向中高速增长、从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长转变的新常态，在这一背景下，如何有效地解决农村经济发展中土地经营的粗放和分散，土地使用污损和侵蚀，土地权益的模糊和侵害三大问题，进而实现土地收益的规模效益提升、土地使用收益连续，土地经营主体积极性提高，是亟待解决的紧迫问题。

一、土地收益持续化是农村经济可持续发展的基础

土地是人类生存的物质基础，它具有稀缺性，而耕地则是土地的重中之重，它是保障农产品获取的基础条件，也是保障粮食安全的有力支撑，确保土地收益持续化，是农村经济可持续发展的基础保证。根据《我们的共同未来》中对可持续发展的定义，它是指“满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。包括两个概念，一是人类的基本需求，特别是穷人的需求，应该被置于优先的地位；二是环境限度，环境满足现在和未来的各种需要的能力是有限的，如果突破这一限度，必将影响自然界支持当代和后代人生产的能力。”从这个定义可以看出，可持续发展所追求的目标是既要使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展，又要使土地资源和生态环境得到保护，确保土地收益持续化，不对后代人的生存和发展构成威胁。从农村经济可持续发展的角度看，不仅要使农民得到充分发展，而且要使农村土地资源和生态环境得到保护，因此，农村经济可持续发展至少应包括农业经营可持续发展、农业产业可持续发展和农业生产经营主体的可持续发展。土地收益持续化是农业经营和农业产业可持续发展的关键。农业是农村经济发展的基础，而土地是孕育农产品的基础条件。缺乏了这一个基础条件，农业发展根本无从谈起，更不用说可持续发展了。《全国农业可持续发展规划》（2015-2030年）指出，推动农业可持续发展，是实现“五位一体”、建设美丽中国的必然选择，也是中国新型农业现代化道路的内在要求。《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（2015年中央一号文件）指出，在新形势下，保障农产品有效供给和质量安全，提升农业可持续发展能力，是农业发展面临的重大挑战，而要迎接这一挑战，离不开土地的合理、安全、有效利用，保障了土地的安全，也就保障了粮食安全，使农产品的供给有了保障，也使农业经营有了收益，使农业经营可持续发展。土地是农业产业发展的主要要素之一，它同资金、劳动力等要素一样，通过使用取得收益，只有稳定持续地获得土地收益，才能确保农业产业上规模、上档次，从而实现可持续发展。土地收益持续化是农业经营主体权益得到体现的保障。农民是农业经营的主体，其收入支撑来源于土地。土地是农民最基本的生活资料，它不仅可以种植农产品，使农民获得种植性收入，而且可以作为一种财产，使农民获得财产性收入。而且如果土地运用得当，将会成为农民财产性收入的主要来源。这需要创新农村土地制度，通过土地的保值和增值，使农民获得更多的财产性收入，使收益增长可持续，从而保障农民可持续发展。通过土地资源的优化配置和生态环境的改善，提升农业土壤条件，提高农产品质量，增加农民收入。这是新常态下，农村经济可持续发展的内生要求，也是农村经济可持续发展的战略目标，通过这一目标的实现，使农村经济得到可持续发展。

二、三大土地问题成为制约土地收益持续化的障碍

在现实中，存在土地经营的粗放和分散，土地使用污损和侵蚀，土地权益的模糊和侵害三大土地问题，都影响了土地收益的持续化。

1、土地经营的粗放和分散直接影响到土地规模经营收益的提升

土地经营粗放，使得土壤生态系统退化，影响土地质量，损害效能，产出低，规模经营收益难以体现。据《全国农业可持续发展规划2015-2030年》显示，全国水土流失面积达295万平方公里，年均土壤侵蚀量达45亿吨，沙化土地为173万平方公里，石漠化面积达12万平方公里。同时，农村建设用地的扩张，挤占了耕地，使得农村土地分散化，不利于规模经营。

2、土地使用污损和侵蚀直接影响到土地使用收益的连续性

近年来，农村土地使用过程中，往往忽视了土地的生态保护，土地受到污染，使土地利用不能持续，土地收益不能持续化，影响了农村经济的可持续发展。主要体现在：

（1）受重金属污染和污水灌溉污染。近年来，国家对污染重、能耗大的高污染企业进行关停并转政策，使得大量污染企业大规模向城郊或乡村迁移，转移后留下的土地就成了有害土地，含有大量重金属，需要进行治理修复后才能再次使用，如果不能得到及时修复，将会产生生态风险。这些有害土地上的污染物，一旦渗入地表水，将使得灌溉农田的水质受到污染，土壤肥力受到影响，农产品产地的环境质量下降，农作物品质降低，影响农产品和粮食生产安全。同时，工业化和城市化的快速发展，产生了大量的排放物，如“工业三废”、固体废弃物堆放，这些污染物向农村的转移排放，也会使农田受到污染。根据全国首次土壤污染状况调查公报（2005年4月至2013年12月），全国土壤总的点位超标率为16.1%，而耕地的点位超标率更高，为19.4%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。镉、汞、砷等重金属不断向农产品产地环境渗透，使得受污染耕地面积扩大。据统计，全国受重金属污染耕地达3亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩。

（2）农业生产过程和农村生活中产生的污染。主要包括长期不合理使用农药、化肥，畜禽养殖业污染物处理不恰当，农作物秸秆和农用薄膜塑料等农业废弃物处置不合理等造成的对土地的污染。我国是世界农药生产和使用第一大国，但目前有效利用率不足；同样，我国每年地膜使用量超过其他国家的总和，约130万吨，但地膜的回收率不足，造成“白色污染”。《2014中国环境状况公报》显示，目前全国化肥当季利用率只有33%左右，普遍低于发达国家50%的水平。同时，农膜回收率不足2/3。农村土地污染的态势，其不利影响是深远的。其一，直接导致粮食生产不可持续，农产品质量不安全。一方面导致粮食减产，另一方面使粮食受污染。有资料显示，由于工业、农药、化肥等导致的土壤污染，使我国粮食每年减产100亿公斤，受重金属污染的粮食达1200万吨。其二，导致健康损害。据统计，土地污染地区居民的患病率明显高于全国平均水平，直接影响了农业经营主体的生产能力。其三，影响农产品销售。由于土地污染，使得部分生产出的农产品也成为了“有毒”产品，很多人已经对农产品不敢轻易相信，使农产品销售受到影响，从而影响了收益的获得，同时也影响了社会稳定，最终影响了土地收益的可持续化。

3、土地权益的模糊和侵害直接影响土地经营主体的积极性

农民是土地经营的主体，土地权益的模糊和侵害，直接损伤了农民经营土地的积极性，进而影响农民收入的提高。表现在：其一，土地权益模糊，农民权益受到侵害。根据我国现行的土地制度，分为国家所有和集体所有两种类型的土地。属于国家所有的是城市市区的土地，属于农民集体所有的是农村和城市郊区的土地（除由法律规定属于国家所有的外）、宅基地和自留地、自留山。这使得城市国有土地与农村集体土地的产权附属权益不同，形成了不同的市场和权利体系。同时，我国建设用地的供给来源于政府从农村直接征收土地，再进行出让。也就是说政府对土地的供给具有主导权，这使得在实际运行中农民的土地权益模糊和受到侵害。在土地的实际征用补偿过程中，没有明确公益性用地和非公益性用地的不同性质和不同收益，客观上造成了农民的土地权益界限不清。另一方面，征收土地的补偿标准低，补偿标准不确定，商业用补偿标准与公益用补偿标准没有加以区分，损害了农民的土地权益。根据《土地管理法》第四十七条的规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。同时，又规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”这些规定使得政府在对征地农民进行补偿时，容易产生寻租行为，在征地时压低补偿价格，在转让土地时又抬高土地价格，从中牟取利益。这其中产生的土地增值收益，成了政府土地财政的来源，在政府政绩观的驱使下，更加剧了政府对土地财政的过分依赖，无形中损害了农民的利益。其二，农民土地没有得到有效流转。目前对于农民土地如何进行有效的流转还没有清晰的规定，在流转中价格如何确定、采取何种流转形式还没有统一的标准，在流转的范围、途径、流转双方的利益上的机制还不健全，随意性较大，存在土地流转的无序现象，同时由于缺乏相应的规范，一方面使得土地流转的交易成本增大，另一方面，甚至在有些地方还存在着以规模化名义侵占农民土地的现象，这在一定程度上影响到土地的实际流转以及农民通过土地流转应获得的收益。这影响了农业生产经营主体的生产积极性，不利于农业生产的开展。

三、破解三大土地问题的对策

1、破解土地经营的粗放和分散之策：推进土地经营集约化

土地经营的粗放和分散的破解之策在于倡导推进土地集约化，即转变土地经营方式，由粗放分散式转变为集约高效式，对土地资源进行优化配置。具体来说：其一，严守耕地红线，修复土地生态系统，提高土地质量，防止浪费土地资源。一方面坚持18亿亩耕地红线不突破，保证耕地数量，保障我国耕地不再被侵占，确保我国粮食生产安全。另一方面，通过农业科技创新，对土地进行整理，开发、治理、修复、复垦，通过整理可以扩大土地面积，相当于节约了土地的使用。具体来说，可以根据不同区域自身条件的不同，有针对性采取不同的治理措施，体现特色化、差异化。如深耕深松、秸秆还田、休耕轮作、土壤盐渍化治理都不失为一种好的方法。同时，对于已被建设占用的耕地，可尝试采取耕作层剥离的方法，避免土地被占用后，耕作层土壤被当作土料使用甚至废弃，减少耕地损失，使土地得到很好地利用，促使农村土地集约高效使用。其二，提高土地利用效率，对土地进行合理规划，防止土地分散化。2014年国土资源部的《节约集约利用土地规定》，要求对土地进行规模引导，优化布局。对农村土地的使用也应比照这一规定，在农村土地的利用上体现布局优化的原则，耕地向适度规模经营集中。合理规划农村建设用地与耕地，进行分区指导。确定建设用地、生活用地、农业生态用地各自的比例，促进农村用地效率的提高，避免耕地荒芜，实现土地的集约化使用。

2、破解土地使用污损和侵蚀之策：推进土地使用绿色化

《关于加快推进生态文明建设的意见》指出，要“协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”，首次将绿色化上升为国家战略，要求大幅度提高经济绿色化程度，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，因此，作为农村经济发展的物质基础，土地的使用也应遵循这一要求。土地使用的绿色化从以下着手：其一，加强土地绿色使用的顶层设计。顶层设计是一个系统工程，它不仅要设计，更重要的是要看能否执行，在执行中是否有偏差，需要通过什么来纠正，因此，它应该包括设计、实施、监督、评估等环节。因此，要树立绿色发展理念，根据集约、智能、绿色、低碳的要求，通过生态产业支撑土地集约高效生态利用，推进土地使用绿色化。其二，建立严格的土地生态保护制度。一是建立土地污染评估制度。加快推进全国农产品产地土壤污染普查，对土地污染的面积、污染的程度有一个清晰的把握，为后继土地绿色化治理方案的制定提供依据。同时，严格管理和控制农业生产过程的农业投入品乱用、滥用问题,规范危险废物的收集、贮存、转移、运输和处理处置活动，以防止造成新的土壤污染。二是建立土地生态补偿制度。作为保护土地资源的一种经济手段，土地生态补偿制度的建立将有利于协调土地各涉及方的经济利益，促进土地绿色化。在实际操作中，要加强对土壤环境的监管，加强对企业废水、废气、废渣等处理情况的监督检查，明确谁是土地污染的制造者，采取“谁污染、谁负责”的办法，建立土壤污染承担制度和土壤污染责任终身追究制度。根据“谁受益、谁补偿”的原则，确定由谁来进行补偿，解决补偿过程中可能产生的利益冲突。同时，建立土壤生态补偿基金，用于修复和提高土壤功能。其三，实施土壤整治、修复工程。突出科技创新，将科技创新手段运用到土地的整治、修复和污染治理上，提高治理能力和水平。具体来说，针对遭受重金属、电子废弃物、石化有机污染物等不同污染的地块采取差异化的治理措施。一是实施农产品产地分级管理，通过净化灌溉水源，加强水肥管理，改变农艺措施，减少污染。二是运用植物修复技术。种植对重金属有强吸收和富集能力的超富集植物，通过植物吸附土壤中的重金属。比如通过种植蜈蚣草和东南景天，有效减轻土壤重金属的污染。其四，制定土地污染防治的专门法律。目前环境保护部公布了《土壤环境质量标准》的修订草案，《农用地土壤环境质量标准》与《建设用地土壤污染风险筛选指导值》的征求意见稿，并审议通过了《土壤污染防治行动计划》，开始考虑农村土地质量保护问题，但保护土壤的专门法律还未形成，下一步应加快立法进程。其五，健全土地绿色使用监督制度。健全土地绿色使用监督制度，是增强土地使用绿色化约束性的又一措施。通过这一制度的实施，有利于督促各管理部门认真履职，有利于督促各相关方履行责任和义务，保障各方权益。健全土地绿色使用监督制度的重点，在于建立社会监督体系，明确由谁监督、监督什么、怎样监督。在监督主体上，增强农民的参与意识和土壤保护意识，通过社会公众参与，充分发挥社会舆论监督积极作用，形成有效的农村土地生态安全保护屏障。在监督内容上，主要监督土地使用是否遵循了绿色原则，土地使用是否做到了节约环保。如果监督不到位，就容易弱化土地绿色使用监督制度约束力，甚至造成“破窗效应”，使土地的污染和侵蚀行为蔓延。在监督形式上，可以采取信访举报、舆论监督、网上评议等多样化的监督形式，通过制定负面清单，完善举报奖励制度，公布举报信箱和电话，电视问政现场直播等多种手段，加大监督巡查力度，实现动态化的监督和管理，并且防止执法过程中产生新的土地污染问题。

3、破解土地权益模糊和侵害之策：土地收益分配合理化

土地权益模糊，使农民土地权益不能得到充分有效的保障，无形中对其权益造成了侵害，影响了其生产积极性。破解土地权益模糊和侵害之策，在于促使土地收益分配合理化。其一，明晰土地权益，保障农民利益。明晰土权益，重要的是要做好土地确权工作。确定农民宅基地和承包地的产权，使其可以转让、交易，从而获得收益。2013年中央“一号文件”对此进行了明确阐述，指出要全面开展农村土地确权登记颁证工作。强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查。通过这些措施可以使农民了解土地产权的归属，保障农民土地权益。其二，改革征地制度。十八大报告明确指出要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，让农民能够拥有更多的财产性收入。因此要合理地确定这一具体比例，不使失地农民的利益受到损害。改革征地制度，最重要的是要改革土地供给模式，减少政府直接参与征地、卖地的行为，发挥市场在土地市场配置中的决定性作用，防止征地中的权力滥用和征地补偿的随意性，避免农民的土地权益受到侵害。同时，还要在法律上加以约束，用法律保障农民合法的土地财产收益权，强化执行力。由于城镇化进程的加快，土地征用现象不可避免，有些地方往往发生不顾农民意愿、强征农民土地、强拆住宅的现象，而征用了农民土地后，征地补偿不能及时到位，有些则是补偿标准很低。因此要制定相关的保护农民土地利益的法律，提高农民土地征收补偿标准，使农民能真正享受到土地增值的收益。其三，加快农村土地流转进程。国务院办公厅2014年11月印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，土地流转和适度规模经营有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农民增收，应积极稳妥地推进。农村土地流转的主要目的是调整农民土地权利和利益，赋予农民更多的财产权利，增加农民的财产性收入。因此，必须对农村土地流转收益进行保障，对农村土流转行为依法进行规范，保障土地收益分配的合理。在流转方式上，可以采取多元化的转让方式，比如转包、转让、出租、入股、委托经营等，培育家庭农场和专业大户，使土地能够真正流转起来，使农民真正能从土地转让中获得收益，调动农民从事农业生产的积极性，促进农村经济可持续发展。

参考文献：

［1］王金南：关于国家环境保护“十三五”规划的战略思考。

［2］《2014中国环境状况公报》。

［3］全国农业可持续发展规划（2015-2030年）。

［4］该给污染的农村土壤“排毒”了

［5］环境保护部和国土资源部：《全国土壤污染状况调查公报》。

［6］《农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》。

作者：胡雪萍 单位：中南财经政法大学经济学院