治理下的食用农产品安全跨部门监管

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摘要：食用农产品监管机制的健全与成熟关乎食用农产品行业的健康发展、国计民生安危。在公共治理视域下探究食用农产品安全监管的跨部门监管，有助于填补跨部门实证研究空白，能弥合监管缝隙，形成跨部门监管网络。

关键词：治理视域；食用农产品；安全监管

一、协同是治理视域下食用农产品安全跨部门监管题中应有之意

食用农产品农药残留和重金属超标事件，很大程度上挫伤了消费者的信心，从而导致伤农害农，对农业经济造成了不可估量的损失。面对市场失灵政府弥合治理缝隙的补位功能失效、公众对政府监管能力产生怀疑；不完善不健全的食用农产品监管体制设置、有缺陷监管制度机制会造成劣币驱逐良币的市场乱象，危机人民生命安全、引发社会恐慌和社会不公。治理实质上是一种合作管理。治理视域下各参与主体基于共同的公共管理目标和共同利益，平等合作，制定系列的规则，建立起组织结构，从而形成一种伙伴关系的互动网络。食用农产品生产涵盖从田间到餐桌整个生物链条，食用农产品安全质量也涉及农业行政部门以及整合后的市场监管部门的职责，从种植、生产、流通全过程的安全监管，涉及政府众多的机构、行业协会、公众多方参与、多元化治理手段的协同共治，进行多中心、多维度、多层次的跨界合作，形成开放性的公共治理机制。

二、监管碎片化、内卷化的现实困境

长期以来，由于改革不到位，现有法律法规的缺陷、组织机构的交叉、新的责任和激励机制匮乏、监管方式的单一和检测技术的滞后等原因，导致食用农产品市场失灵产生，流通市场存在较大的监管真空。呈现碎片化、内卷化的现实困境，给监管跨部门协作的难度和挑战。监管的“碎片化”表现在立法不足、治理主体权责重构以及治理架构组织、制度、程序和手段等层面的问题引发的地方治理的溃败和冲突；监管的“内卷化”是指一个社会或组织增长，而是处于一种不断内卷、自我复制与精细化的状态，只是在一个简单层次上自我重复。

（一）立法不足造成监管困境

“法无授权不可为”，执法人员要在法律框架内执法。然而，法律不完善使得跨部门合作治理无法可依却又成为效率的掣肘，相关定义模糊不清造成法律造成司法实践的无所适从。按照《食品安全法》第三十五条规定，从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可，但是销售食用农产品，不需要取得许可。［1］这意味着是否界定为食品还是食用农产品将直接影响到经营者行政取得许可的取得以及经营的合法性。即便2018年机构改革前国务院相关部委签订《关于加强食用农产品质量安全全程监管合作协议》界定了食用农产品的范围，但在操作层面对部分产品属性认定诸如林蛙、蜂蜜等，仍存在很多争议，造成监管盲区和冲突产生。

（二）大部制改革后监管职责尚需厘清

食用农产品安全跨部门监管在当前大部制综合执法改革过程中，因治理重心下移、执法力量下沉，为政府各部门联动、整体治理提供了改革进一步推进的思路，一定程度上改变了过去分段管理的监管盲区，解决政出多门、九龙治水的碎片化管理问题，但深层次的组织架构机构整合尚未形成，没有根本解决长期以来广为诟病的职责同构与内卷化问题。如目前我国食用农产品质量安全监管有三部门协作共同监管，国家卫生健康委员会下设的食品安全标准与监测评估司，组织拟订该行业国家安全标准以及风险评估和审查工作。国家市场监督总局下设多个食品安全监管机构，进行食用农产品全流程监管、分析研判食用农产品安全形势、参与制定食用农产品安全标准。隶属于农业农村部的农产品质量安全监管局，实施农产品质量安全检测和抽检工作，负责起草相关行业法规及政策建议，拟定行业安全风险评估方案及相关国家标准。多部门管理权责不清、标准不明易出现推诿扯皮的监管盲区和管理真空。

（三）监管方式和水平有待提高

1.信息不对称，造成“劣币驱逐良市”。食用农产品多具有信任品属性，生产者和消费者之间容易由于信息不对称引发逆向选择。我国食用农产品生产特点是食用农产品生产未能形成集约化，多以家庭化、小规模、分散化为主，消费者无法辨别产品的内在质量及安全水平，倾向于购买廉价产品，而部分农户受利益驱使，为节约成本提高利润，不按要求使用农药投入品如此循环，容易造成市场的供求关系结构性偏差，导致发生劣质产品驱除优质产品的“逆淘汰”现象。2.食用农产品生产者法律意识不强，造成“违法不知后果”。大多数农产品生产散户没有经过法律教育和专业培训，一味追求效益和节约成本，随意增加农药投入品的食用数量和剂量，对违法后果认识不足，导致农产品质量安全问题产生。3.食用农产品抽检投入不足，造成“抽检流于形式”。虽然国家加大了对农产品抽检的范围和力度，但食用农产品监管目前普遍存在监督抽检经费不足、食用农产品监督抽检不够、问题发现率不高等问题。

三、建立健全跨部门监管协同机制

（一）建立统一协调的法律法规体系

正如“手表定律”所指出的多个标准会引发管理和执法上的混乱不清使人无所适从一样，法律法规的不完善会成为良好营商环境的掣肘。出台明确统一且与国际接轨的全国标准，废除国内各个行业相互矛盾的标准以及与国际惯例相矛盾的标准，完善覆盖各类食用农产品全部生产过程、全产业链的标准技术，使生产商和各级监管部门和有规可守、有标可依。国家农业、卫生健康和市场监管等部门，要加大市场调研，通过科学论证，明确界定食用农产品的品种、细类等，如有地方特色的食用农产品，可由省级人大出台相关条例，予以充分补充和说明。利用“互联网+”、大数据平台，完善实用农产品相关的数据资源共享库，建立全国统一的产地准出制度，将其与市场准入机制相衔接，力求做到“一个食用农产品，一个验证码，一个身份标识”，形成产品生产源头质量安全的可追溯机制。

（二）建立良性、动态的食品安全监管职责承担机制和效能激励机制

食用农产品安全监管作为一种特殊公共产品，具有消费的非竞争性和收益的非排他性，决定了政府在多中心监管中具有主导责任。以问题导向和闭环思维，借鉴发达国家从“农产到餐桌”全链条全流程监管经验，完善“权责清单”明晰各部门职责、权限、程序的相关规定，依据固定章程和议事机制打破处置权交叉、弥合监管缝隙，形成权责清晰、程序透明公正的跨部门监管机制。以精细化的思路进行制度设计，加强部门协作的同时，强化部门工作责任，做好条线监管工作，建议提升各级食品安全委员会的行政级别。作为跨部门监管的协调机构，食品安全委员会需要统筹协调农业、健康委等部门工作，提升“条块关系”中政治地位及协调联动能力，通过立法和制度设计明晰综合管理中职能部门领导的权责分工，细化监管组织领导、准入登记备案、质量监管、巡查抽检、安全预警、应急处置等环节的工作规程和绩效考评指标体系，完善“双随机、一公开”的执法公示制度，把干部履职尽责情况与业绩考核挂钩，实行党政同责，建立健全绩效考核奖惩机制。

（三）强化共治，提升监管现代化专业化水平

1.依托“互联网+信用”监管，完善信用体系。面对新的市场环境，传统运动式“人盯人”的监管模式显得力不从心和捉襟见肘，这种极具颠覆性的变化必须依托现代科技发展的智慧监管手段，以数据驱动监管的标准化、智能化、精细化，建立和完善食用农产品产供销企业信用等级制度和红黑名单制度，依托安全信用监管平台，如各地积极探索的“一票通”制度，这种制度不仅成为产品生产流通时的销售凭证、供货凭证、销售合同，还可以通过“一键扫码”实现产品在种植养殖、屠宰分割、生产加工、流通运输、仓储保管、餐桌消费等生产流通全链条的信息可追溯。食品原料的来源信息获取的便捷精准，不仅方便企业建设清晰的台账，又可方便监管部门利用网络监管平台、GPS定位系统等互联网技术精准定位不合格商贩的位置，实现食用农产品的电子监察，同时，方便公众获取产品产地、环境标准等相关信息，让消费者买得放心，吃得安心，即便遇到不法商家也可以通过微信、微博等微媒体的官方公众号，上传视频、文字、图片等方式，将证据“交给”市场监管平台，投诉商家，监管部门的平台管理人员可以在线通过手机、电脑的反馈给消费者相关投诉的解决方案，形成闭环网格化监管。

2.加大食用农产品安全宣传教育力度，培育企业的核心价值观。食用农产品安全需要全社会的共同参与，食品相关产业是良心产业，对企业家而言，把好生产第一道关口是企业家的社会责任，在提高企业违法成本的同时，引导企业家以社会主义核心价值观为统领，加大企业道德建设增强行业自律。如通过报纸、电台、微信公众号加强主流媒体宣传引导，在学校和在镇和农村开设法制宣讲专题提升广大人民群众食用农产品识假辨假能力、维权意识等法治素养。

3.推行基层网格化监管，推动治理重心下沉。目前食用农产品生产多数以小作坊、小餐饮的分散化模式为主，绝大多数生产还是没有形成规模化集约化新型订单农业，决定了监管难点和重点在农村，在市场需求迈向中高端的结构调整中，除了强化企业行业自律外还要加强村委会和行业协会管理功能。如协调厂商与农户签署《食用农产品质量安全承诺书》，建立政社分开、政会分开、权责明确、依法自治的食用农产品行业组织自治体系，推动厂商自觉形成积极履行进货进料查验、索证索票、出厂检验、过期下架、不合格退市等行业规范意识；依法严惩食用农产品生产销售违法行为，对生产和集中交易市场开办者、贮存服务提供者未履行法定义务、销售者销售不合格食用农产品等违法违规行为予以立案查处，重点加大对违法添加非食用物质和超范围、超限量使用农药投入品、食品添加剂等问题的打击力度，严惩重处，增强法治的权威性和震慑作用；通过政府第三方机构购买服务的方式推动食用农产品的一部分监管、检验职能向社会转移，以减轻政府治理成本；形成以“定区域、定人员、定职责”为主要制度的网格化监管模式，加大农村监管协管员的人员保障力度，同时新闻媒体、行业协会的监督作用、鼓励广大人民群众积极举报，与监管部门一道协同开展违法情况举报工作，织密横向到边、纵向到底、食品药品监管网络。

参考文献

［1］中华人民共和国食品安全法（2018修正），中华人民共和国主席令22号，2018年12月29日.

［2］赵娟：《制度实施的激励机制：中国食品安全监管困境的一个解释框架》.2019年9月，P91.

作者：李云端 单位：中共丹东市委党校