组织环境对事业单位内部控制建设浅谈

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摘要：作为由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的从事教育、文化、卫生等活动的社会组织，事业单位大多数是知识密集型组织。许多单位组织架构带有一定的行政色彩，科层组织形式和行政化管理运行方式的机制深刻影响着单位内部的管理和各项建设工作。为此需要加强内部控制建设，本文对此进行了探讨。

关键词：组织环境；事业单位；内部控制

一、引言

《行政事业单位内部控制规范（试行）》自2014年1月1日起全面施行以来，许多事业单位都通过制定制度、实施措施和执行程序，建立了适合单位实际情况的内部控制体系以对本单位经济活动中的可能产生或存在的风险进行防范和管控。表面上看，似乎是取得一些成效，但在实际贯彻执行中难免有流于形式的现象。究其原因，单位的内部控制体系建设多由财务部门牵头，重点关注预算资金和收支业务的控制，对分权制衡和监督、风险态度、人员素质等组织内部环境要素的辨识带有主观色彩，忽视了单位内部组织环境对制度执行产生的影响是根源。

二、组织与机构

为了特定的目标把技术和人结合成共同劳动的集体，就成了组织。管理大师彼得德鲁克说“一个组织像是一部美妙的乐曲，不过，它不是单个个人的音符罗列，而是由人们之间的和声关系所谱成。”组织内在一起共同劳动的人们会发生合作关系，彼此需要进行分工，也就有了职责和权限的划分，发展演变出各种职能机构，产生管理层，形成组织管理，管理需要制度来进行规范、约束和控制，逐步形成管理体系。事业单位主要为社会提供公共服务，不以营利为目的，经济活动以提供公共服务为主，其机构的设立、目标及功能定位、业务活动方向和经费保障、人员编制等均由政府直接组织，单位管理者也由政府主管部门委任。因此，事业单位在内部机构的设立也多按照科层制形式，在管理上套用行政级别。这种职权、等级分明的组织模式管理上强调规章制度，注重形式，下级没有主动性和创造性，组织容易僵化。工作要求明了，科学的权责结构便于内部控制制度能够得以贯彻落实，这是事业单位的组织优势。但是，如果单位内部组织管理机构的设置不科学，职能上存在交叉或缺失现象，权责分配不合理，导致有职无权或有权无责，遇事时各管理部门就会相互推诿扯皮。如果内部管理规章制度不健全、岗位责任制落实不到位，不相容岗位未相互分离，缺乏制约监督机制，就会奖惩不明，执行上级命令不坚决，下级缺乏执行力，使得整个单位低效率运转，这样内部控制生存发展的基础也就不复存在了。

三、管理层与素质

管理层的素质是指管理成员先天的禀赋、资质和后天的学习、锻炼。班子成员要符合国家干部要求，具体就是要忠诚干事业，爱国、爱岗、敬业；身心健康、年轻力壮、精力旺盛；学习能力强，整个班子智力结构全面、掌握管理人员应具备的知识，适应单位决策和管理的需要。管理人员素质高，能极大地改善管理人员与被管理人员的关系，有利于单位各项规章制度的贯彻落实和预定工作任务目标的实现，提高单位行动的执行力。事业单位管理人员基本由政府主管部门委任，其工作对上级主管行政部门负责，对本单位的工作负全责，普遍学历高，大多具备中高级职称。行动迅速的管理层对单位的各项工作任务落实会产生高效的号令行事结果，对推行内部控制制度建设具有决定性的作用。但是，事业单位是运用自身专业知识和技能为社会提供服务的组织，管理层主要对上级主管行政部门负责，如果因管理人员的个人好恶或眼界视野等因素影响，在工作上往往会形成独断作风，单位建设上会出现“任人唯亲”等现象，严重动摇内部控制建设的环境基础，导致整个内部控制失效。

四、风险理念与风险意识

事业单位内部控制建设的目的是为实现单位内部控制的目标，对经济活动的风险进行防范和管控。既然是为实现控制目标对风险进行管理，就必须要有风险理念和风险意识，即在单位经济业务活动中对风险的观念把握和秉持的风险态度与认识。首先，单位管理层尤其是一把手的风险理念和风险意识，对单位的影响极大。如果管理人员的道德素质和业务素质高、作风正派硬气，对风险管理持积极态度，积极树立了风险管理的理念和意识，则单位内控建设过程中的风险点确定和风险评估就不容易流于形式或走过场，也才能防范单位的风险。其次，单位职工在内部控制的建立与实施过程中承担着相应的职责并发挥了积极作用，由于风险无处不在，他们具备的风险理念和风险意识程度对其所承担的工作会产生意想不到的后果。如果职工不诚实、缺乏团队协作和开拓创新精神，对单位经济活动中可能产生或存在的风险缺乏认识或态度消极，可能导致单位产生舞弊行为，使发展目标难于实现，影响到单位事业的可持续发展。所以，为确保单位经济业务活动中的风险能够得到有效管控，除了风险应对措施的落实外，单位要结合实际情况经常加强全员的风险管理理念与意识教育，进行全方位的风险防范培训，让每个人都树立风险理念，将风险管理的意识变成员工的自觉行为，充分理解风险管控是每名员工具体工作的一部分，避免因忽视风险的行为而造成决策失误，导致资金浪费和资源配置不合理或使财产受到损失等影响。

五、职工能力与职业道德

事业单位的职工大部分是通过公开招聘、竞争上岗进入工作岗位的脑力劳动者，普遍学历较高，具备从事相关专业工作的任职能力，对各项管理和控制制度的学习领悟能力较强。但作为个体的人是很复杂的，在人性的表现上人与人之间存在着不同，就是同一个人随着时间或环境等条件变化，也会有不同程度的变化。在本质上人都有趋利避害的天性，有的人希望回避责任，只求安定，而有的人抱负远大，有自我实现的愿望。由此产生了不同的人有不同的工作态度和不同的社会责任感，也导致在单位内部对同一个管理制度不同的人会产生不同的反应。对待工作的态度和社会责任感所表现出来的品质就是职业道德，具体而言职业道德也是一个人的世界观、人生观和价值观在工作过程中的习惯表现，即在服务社会的劳动生产岗位上是否遵守行业规则、是否忠于职守、是否有奉献精神、会不会弄虚作假、能不能保守秘密、行事是否公正透明等。良好的职业道德是每一个职工都必须具备的基本品质，但它会受到社会或单位组织活动及周围环境的影响，因此，单位应在业务活动中培养出整个团队所认同并遵守的价值观和积极向上的事业精神。要形成整体团队的向心力，关键在于管理层的努力和示范。如果管理层以身作则，用脚踏实地的工作作风带领整个团队共同营造出大家都有认同感、归属感、充满信心和使命感的环境氛围，则单位建设的内部控制系统就不会失灵。反之，如果管理层漠视规章制度，再或是管理层建设存在软、懒、散情形，出于利己主义及个人动机等私心杂念，有的工作者就可能会弄虚作假、虚报浮夸、报喜不报忧、随波逐流、任性行事，甚至滋生腐败，严重影响内部控制措施的有效运行，对内部控制制度的执行造成障碍。

六、内部监督机制

内部控制规章制度的贯彻和风险应对措施的落实，必须要有强有力的监督检查作保障，必须加强监督机构的建设，形成完备的内部监督机制。事业单位由于受编制或行业特点等的限制，机构组织规模大小不一，有条件的单位，应设置内部控制管理与风险防范的机构，专门处理本单位的风险管理问题，负责内部控制在单位各部门之间的组织协调和日常事务，授权内部审计部门监督内部控制有效实施，开展内部控制自我评价，充分发挥内部审计、纪检监察部门在内部控制中的作用。至于规模较小未设置内部审计部门，甚至没有设置独立的财务部门的单位，应当通过职工代表大会成立职工专门监督委员会，或成立内部监督联合工作小组，专门负责内部控制实施及有效性监督，定期或不定期监督检查单位内部控制的建立和实施情况。另外，事业单位应探索建立本系统本行业内部监管的自律制约机制，通过在本系统内部的相互交叉监督检查，来评价各单位内部控制设计和内部控制运行的有效性。

七、结语

总之，事业单位的架构及其氛围所形成的内部组织环境是其内部控制建设的根基，是内部控制体系存在和发展的基础。单位的内部控制制度、方法和措施效果如何，受单位内部环境建设的影响极大，而这当中管理人员又起着决定性的关键作用，所以，管理层的建设问题是内部控制的核心。重视并加强单位内部环境的建设与优化，管理人员带头营造良好的组织氛围，充分发挥单位职工的积极性，提高单位内部的管理水平和管理效率，如此，才能保证内部控制长期有效地发挥作用。

参考文献

1.财政部.企业内部控制基本规范，财会〔2008〕7号.

2.财政部.行政事业单位内部控制规范（试行），财会〔2012〕21号.

作者:王云川 单位:云南省疾病预防控制中心