大企业纳税服务职能优化对策

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近年来，我国大企业纳税服务工作取得了长足的发展，国家税务总局接连下发了《大企业税收服务和管理规程》《深化大企业纳税服务若干工作措施》《建立大企业重组涉税事项纳税服务工作机制》等，要求从制度层面进一步规范大企业纳税服务工作。2018年机构改革后，省、市级大企业管理部门均组建了第一税务分局，实现了大企业管理与服务的实体化运行，具有重要里程碑意义。本文拟从省以下大企业税收管理部门角度，分析在纳税服务职能优化方面仍存在的问题及原因，并提出对策建议。

一、大企业部门在纳税服务工作上仍有作为空间

大企业具有集团性、跨区域、跨行业、跨国经营，内部组织结构和治理结构复杂，财务核算体系比较规范和健全，税收筹划能力强、税收贡献大等特点。笔者认为大企业的纳税服务需求主要有三类：第一类是办税便捷性服务，这类纳税服务需求与一般的企业并无不同，希望税务机关能够提供更加简便、快捷、高效的纳税服务平台，希望办税流程更简、办税时长更短、办税效率更高。第二类是政策确定性服务，这类服务需求主要来源于大企业自身庞大的组织架构，集团公司下属多个子公司、分公司等，各成员单位多跨区域发展，当国家出台某项税收政策时，一方面希望在全国各地的执行口径能够保持一致；另一方面希望税务机关内部各部门之间，例如税务所、税政部门以及稽查部门之间能够保持口径一致，以给予大企业在税收政策上的稳定预期，便于大企业开展生产经营活动。第三类是风险防范性服务，大企业的纳税遵从度相对比较高，但由于税收政策的不确定性，企业内部决策机制和内控机制的不完善，税务机关管理差异等因素，仍然存在较高税收风险，大企业希望在风险预警、风险防范上能得到更多服务。笔者认为税务部门的服务工作与大企业的涉税需求仍有差距，主要在以下“三多三少”：普惠性服务多、个性化服务少，为不同大企业量身打造的服务产品非常少，大多服务内容都属于所有纳税人均可享受的服务事项，没有突出大企业的行业特性、经营特性；事后服务多，事前沟通少，大都是企业出现了涉税难题主动找到税务机关时，大企业管理部门才介入，事前知晓、主动防范的情况偏少；低端服务多，高端服务少，对大企业需要的政策确定性服务产品和服务举措出台较少、实施较慢。

二、剖析问题存在的深层次原因

1.缺乏实际征管权。虽然实现了实体化机构运行，但省市两级大企业管理部门不直接管理企业，具体的税源管理职责属于拥有属地管理职责的各基层税务所。这一方面导致了上级大企业部门各项服务举措均需要通过基层税务所来完成，企业的各项基本情况和信息数据都需要通过基层税务所来传递，在这个过程中，信息量出现衰减，效率大大降低，造成了对企业的事前主动服务较少，事后的被动服务增多。另一方面，熟悉企业情况的管理员，各项业务素养并不能满足大企业管理需要，不能及时解决企业涉税需求，不能及时应对企业涉税风险，造成风险管理流于形式。2.缺乏政策权威性。由于目前税务机关的内设机构仍按照税种来设立，未能按照纳税人特征设置内设机构。按照纳税人特征设置内设机构，将为分类管理纳税人提供管理基础和相应的管理手段，更符合效率管理原则。这种管理模式下，传统税政部门较为强势，各项税收政策均由各税政部门进行解读，因此，大企业管理部门在遇到大企业关于涉税政策解读、涉税争议处理时，就显得较被动较为难，仅能发挥沟通协调作用，长而久之，大企业税收管理的权威性受到质疑，一些大企业更倾向于向税政部门进行咨询。3.缺乏统筹协调性。大企业具有分布广、行业多、业务复杂等特性。它的成员单位遍布全国甚至国外，但当前的税收管理仍以属地为基本原则，各级税务机关按照行政隶属关系执行税收管理职责，因此对于跨区域的税收协调，一般情况下难度较大，均需要通过上级税务机关进行协调解决。单位税务机关之间缺乏沟通，导致某些风险疑点在大企业的部分成员单位所在地确认，在其他成员企业所在地却存在争议，导致同一风险点各地应对结果不一致，客观上造成税务机关执法不统一。

三、优化省以下大企业纳税服务工作的对策

（一）构建专业化的大企业税收管理机构我国的行政管理体制、财政预算体制、税收计划体制，决定了大企业税收管理机构的设置，不能盲目地照搬其他国家的扁平化管理模式，而应进一步在实体化的基础上，实现管理机构实心化和职能集约化。在税制改革全面完成和税务机构改革时机成熟后，可探索进行机构重构，按照专业化管理模式，建成自成体系、相对独立的大企业税收管理局。1.实现“机构实心化”，确保征管权相对集中。在机构实体化的基础上，进一步增加大企业管理部门征管权限，实现机构实心化。即总局以北京一分局为依托进行全职能化管理，将全国范围内的千户集团进行统一管理。同时按照集中——分布式布局，按照“行业+地域”的模式在全国各省设立大企业管理局或总局大企业局分支机构，实行跨区域管理，实现日常税源管理和风险管理一体化，解决大企业管理部门与基层税务机关的征管问题。企业的入库级次按原有规定处理，不做调整。2.实现“职能集约化”，确保政策解释权相对集中。在实现机构实心化后，将大企业的税政管理、税务稽查、行政审批以及其他与大企业发生联系的工作，统一归口到大企业税收管理部门。具有执法资格的大企业管理部门可以直接面对企业，统筹协调有关部门共同管理大企业复杂涉税事项，实现“归口管理、一窗对外”。对于大企业税收政策确定性方面的问题，由大企业税收管理部门予以解决，大企业管理部门应具有与同级管户的税务部门同等的政策解释权；同级税政部门仍负责其他企业的政策解释、辅导等工作。大企业管理部门在征管制度、纳税服务措施上具有根据大企业特点加以细化或先行试点之权。之所以要实现以上两项内容，主要原因：一是改革有需要。大企业税收管理作为税收征管体制改革的先手棋，在其设立之初就肩负着转变征管方式提升征管质效的重任，随着12年的发展，大企业税收管理部门的职责任务越来越明晰。但随着改革的深入推进，困扰大企业管理部门的职责分工、职能定位问题已经成为阻碍大企业管理部门发展的“拦路虎”，到了必须改革的境地。因此建议大企业管理部门可以先行先试，打破现有的按税种设置职能部门的模式，进一步推动按企业类型设置“全职能”部门。二是条件基本成熟。国地税机构合并后，各省到市一级税务机关都成立了实体化的大企业税收管理部门，以省或市局直属机构性质存在，机构编制在30-40人左右（具体视各地情况），在机构、人员都已经到位的前提下，进一步扩展相应职权是水到渠成之事。三是企业有呼声。随着税收征管体制改革的推进，扁平化管理方式已经成为大企业对税务机关的迫切需求，进一步提升管理层级，将有助于缩减集团企业对应的税务机关数量和层级，降低征纳双方的成本，同时也便于大企业与税务机关的沟通，密切信息交换。

（二）形成完善公正透明的法律支撑1.法治化。一是要尽快修订《税收征管法》，以清晰的税收管理理念统领机构、制度、信息化、资源配置等事项，形成管理的耦合效应，满足大企业对税收政策和制度的确定性、统一性、公平性、透明性和税收服务专属性的要求，增强税收环境的稳定性和可预测性。二是要赋予大企业税收服务与管理部门相应的执法资格和执法权力，使其有充足的政策性工具实现对大企业有效的遵从引导和监管。三是要优化法律救济，实现涉税信息共享与交换立法，明确第三方涉税中介的法律地位和权力。2.透明化。一是要大力推进政策透明、信息透明、执法透明，提升税收政策对大企业的宏观调控作用。二是要强化税收政策宣传、辅导的权威性，由国家税务总局组织力量统一确定宣传口径、制作宣传手册并向大企业直推。3.便利化。一是要实行“白名单”制度，为合规经营、信用良好的大企业提供绿色通道，并开放和共享更多涉税信息。二是要按需求分类建立见面或不见面的差异化联络方式，对需要提供不见面服务的纳税人，依托社交媒体，为大企业提供点单式税收服务，实现“只服务不见面，无需求不打扰”。

（三）构建高效便捷的体制机制1.税收政策管理反馈机制。大企业经营业务复杂，成员企业分布广泛，更容易通过横、纵向比较发现问题，这些问题一部分通过大企业重大复杂涉税协调机制解决，并确保日后其他企业类似问题得到相同处理；另一部分问题需要通过修订法律、调整政策或者完善税收管理体制予以解决，这部分问题需要国家税务总局统筹推进。2.重大涉税争议事项快速协调机制。一是对大企业的涉税争议，要提供调解和仲裁的快速通道，可在国家税务总局、省局设立专家委员会，由系统外具有较强公信力的权威学者、专家担任主任，委员会设立专家库，由从全国择优遴选的律师、注册会计师、税务师及教授学者组成。二是专家委员会对税企争议案例要实行匿名审查，集体审议后形成调解或仲裁意见，形成的调解或仲裁决定双方均有约束力，税务机关如无特殊情况，应当服从调解意见和仲裁决定；大企业纳税人如不服调解或仲裁决定，可以复议或上诉，但不得对该调解或仲裁决定复议或提起上诉。三是每例经集体审议的涉税争议案例均要向社会公开，接受监督，激励各位参审专家尽职履责、公正处理。3.大企业纠错激励机制。引导、鼓励大企业集团自我管理、自我监督、自我纠错，强化集团总部对分支机构、子公司的财务管理指导和监督，支持大企业逐步实现总部集中财务会计核算、提高财务和税收管理的集约化水平。4.大企业信用积分机制。大企业集团税务信用积分管理，是通过风险管理和信用指导双轮驱动引导大企业遵从的基础，是纳税服务和风险管理衔接融合的途径和关键点。首先，大企业税务信用积分管理以千户集团大企业整体为评价对象。其次，大企业税务信用积分管理则要从琐碎的日常税务行为中跳出来，借用纳税信用评价的结果，加上大企业集团性的重大风险考量，得出综合的信用积分。再次，大企业税务信用积分管理只对大企业集团公布自己的分值，侧重内部税收服务和风险管理的使用。5.大企业纳税人需求分析机制。当前我国已经步入了大数据时代，税务系统各业务平台每时每刻都在生成海量数据，运用这些数据开展大企业纳税人需求数据的精准分析和应用，对优化纳税服务将起到至关重要的作用。一是全面采集纳税人需求和涉税信息。通过大企业信息平台全面收集纳税人办理涉税事项的记录、通过热线电话咨询问题的类型等，按照一定标准规范分类，实现大数据采集。二是实施按需求分类分级管理。根据大企业涉税需求分析企业的税收需要，根据需要或提前介入、或密切跟踪，进一步加强管理和服务。三是建立有效的需求分析模型。深度挖掘数据，运用大数据原理对纳税人涉税痕迹进行合理分类汇总，提炼出一定时期的重点需求和变化趋势，及时分析响应，形成“需求采集——需求分析——需求响应——持续改进”良性循环机制，达到“广集需求、深挖数据、精准服务”的目标。

（四）丰富大企业纳税服务产品供给建立成体系的大企业服务产品体系，既区别于中小企业纳税服务，又区别于以往传统的纳税服务，要结合大企业遵从程度不同提供有针对性、个性化的服务产品。下面简述部分服务产品。1.实施年度遵从计划。年度遵从计划是指升级大企业税收管理部门为大企业量身定制的一套遵从计划，包括企业税法遵从的基本情况、当前主要存在的税务风险、年度风险防控措施和计划安排。2.试行事先裁定。纳税人对预期未来发生、有重要经济利益关系的特定复杂事项，难以直接使用税法制度进行核算时，可以申请事前裁定。3.开展税务内控分析测评。税务内控风险测评，是指税务机关处于帮助企业建立健全内控制度或签订税收遵从合作协议的需要，对企业内控制度进行符合性和实质性测试，就识别的税务风险提出防控建议，帮助企业完善税务风险内控体系。4.推广税收遵从合作协议。税收遵从合作协议是征纳双方依据税收相关法律之立法精神，在法律法规允许的范围内就税企双方的权利义务关系进行约定，促进双方建立平等、互信、合作的新型征纳关系。5.建立高层对话制度。省局税务机关领导班子成员与企业的高管就税企双方共同关注的重大税收议题进行面对面磋商，为问题的妥善处理，双方达成比较一致的意见。6.建立涉税诉求快速响应机制。税务机关建立一套完整制度，及时响应大企业就税收执法、纳税服务以及税收征管等提出的问题及主张。

作者：姜琳