农机补贴论文：农机补贴政策改进路径探究
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本文作者：柳一桥 单位：西南民族大学西南民族研究院
自2004农机购置补贴政策实施以来至2011年，中央、省、州三级财政投入湘西州农机购置补贴资金达9245万元，补贴各类农机具6万多台套，享受购机补贴的农户达6万多户，新增农机专业大户1600多户，农机购置补贴政策的实施有力地加速了湘西州农业现代化的发展步伐。2004和2005年，湘西州农机购置补贴尚不到100万元，2006年迅速增加到500万元。2006－2011年底，湘西州三级财政拨发农机购置补贴资金逐年快速增加，2011年增加到2685万元，年均增幅高达65．23%。受益农户数量也大幅增加，2006－2011年翻了5倍多，如表1所示。湘西州农机购置补贴范围最初主要是耕整机、收割机、排灌机等田间作业机械。随着农机购置补贴政策的不断完善，至2009年湘西州农机购置补贴范围已扩大至11大类35个品种，柑桔选果分级机、油菜收割机、茶叶烘干机和水果清洗机等湘西州特色农产品加工机械被逐步纳入补贴范围。
农机购置补贴政策的实施绩效
1农机装备结构不断优化，农业综合生产能力水平显著提升。在农机购置补贴政策的推动下，湘西州各类农机具迅速增加，农机装备结构开始向设施农业、林果业、特色经济作物方向发展，单一粮食机械结构开始转变，农机化进入一个全新的新时期。2003年(实施购置补贴政策前)湘西州农机总动力仅有72．2万kW，到2010年湘西州农机总动力达125．6万kW，年均增幅10．6%。各类主要农机具均有大幅增长，与2003年相比，耕整机械、种植机械、动力机械都有较大幅度的增长，特色农产品加工机械更是增加了4倍多。2009年新拓展了小型农产品加工机械、挖掘机械、茶叶加工机械等多个种类，2010年又引进了乘坐式高速插秧机、油菜收割机、油菜直播机和铺膜机等新型机械。至2010年，猕猴桃、椪柑等特色农作物的生产与加工已部分实现了机械化，林果、设施农业等薄弱环节的机械化水平也有了明显提高，机械化助农增收的效用进一步显现。
2农民收入显著提高，农村劳动力在产业间有效转移。湘西州农机购置补贴政策的实施显示出了良好的社会效益、经济效益和生态效益。2003年全州农民人均纯收入仅为140L元，到2010年达到3173元，年均增幅达18．6%。农业机械化的发展还促进了农村经济结构的调整，2010年湘西州农民家庭经营现金收入达到了1631元，同比增长6．4%，经营性收入成为农民收入新的增长点。农机购置补贴政策的实施提高了湘西地区的农业综合生产力，更多的劳动力从纯农业生产中解放出来。2003年，湘西州168．5万的总人口中，农业人口占比重非常高，而第三产业占比重很少;而到了2009年，湘西州的总就业人口中，第一、二、三产业分别吸纳就业人口比例变为57．7%，15．1%，30．5%。第一产业就业人口比重明显下降，第三产业就业人口上升较快，人口就业结构的变化对推动湘西州的工业化和城市化的发展有着重要意义。
3农机服务组织蓬勃发展，农机社会化服务能力显著增强。农机购置补贴降低了农民购机成本，增强了农民购机意愿，农机作业市场潜力被充分激活。农机数量和品种的增加，推动了农机合作服务组织和农机专业服务户的发展，促进了农机服务业向社会化、产业化、市场化方向发展，农机服务体系建设日益完备［2］。2011年，湘西州农机服务专业户达1465户，农机专业合作社总数达到42个，农机销售、作业、维修市场不断发展壮大，经营效益不断提高。
4特色农业经济快速发展，农业产业结构得到优化升级。湘西州农机购置补贴政策的实施，有力地推动了湘西州特色农业经济的发展。2003年，湘西地区特色农产品加工企业仅有223家，加工机械只有241台，产品实现销售收入仅有8亿元。在农机发展政策的推动下，至2008年，特色农产品加工企业增加到497家，加工机械增加到800台，年销售收入达到了22亿元。湘西州已经逐步形成了一批中药材、烟草、猕猴桃、柑橘、茶叶等农产品的生产基地和加工企业，涌现出酒鬼酒、老爹集团、神宝牧业、超人柑橘等一大批农产品龙头企业，有力地促进了湘西州农业产业结构的优化升级，带动了湘西州经济的发展［3］。
农机购置补贴政策实施中存在的主要问题
1补贴资金总量偏少，分配比例偏小。2006年以来，湘西州的农机购置补贴资金增长迅速，但是从湘西州农机发展对资金的需求来看，缺口仍然很大。以2008年为例，中央、湖南省、湘西州三级财政对农机购置的补贴资金达到1012万元，但是湘西农机发展对资金的需要却达到了8220万元，财政补贴仅为农机发展资金需求量的21%。其中，湘西州政府财政尤为困难，州政府对农机的购置补贴明显偏少，2008，2009，2010年分别为130万元、310万元、170万元，2009－2010年还出现了下降的趋势。在补贴金额分配上，2009年湖南省拥有中央、省级农机购置补贴资金一共50700万元，分配到湘西州为1520万元，仅占3%。湘西州农村可支配收入2010年才达到3173元，远低于全国和湖南省人均水平。而各种农业机械价格往往从上万到上百万不等，农民往往无力购买农机，对湘西州农机购置的补贴力度还需要不断加大。
2补贴机具品种与型号与区域需求不适应。湖南省地处长沙中下游地带，省境绝大部分在地势平坦，水网密布的湘南、湘北、湘中地区。因此，每年由省农业机械管理局下达的《农机购置补贴项目指南》主要是考虑到了湘东、湘北、湘中地区的综合情况，而对地处边远山区的湘西州的气候、土壤质地、地形地貌和种植品种没有做全面的考虑［4］。以2010年的湖南省《农机购置补贴项目指南》为例，旋耕机、割口1．8m宽的水稻收割机、盘式拖拉机、带副变速31F型耕整机等重点补贴的中性机械非常适宜于农业基础好、种植面积连片的岳阳、湘潭、长沙等地区，但同样的机具在湘西州的古丈、花垣、凤凰等县就难以有效使用。这些县地形以山地为主，耕地成块状，且面积较小难以连片，因此比较适合一些小型的山地作业机型，但从补贴产品目录中难以选择到轻便灵活、适用的小型农业机械。同时，湖南省考虑到促进地方经济发展，补贴的小型农机具多为本省厂家生产的产品，对外省各类农业机械关注较少，从而导致了《农机购置补贴项目指南》的可选项目相对单一化。
3具有补贴资格的定点经销商数量少，资产规模小，经营行为不规范。农机购置补贴产品经销商分为一般经销商、区域商和总商。2010年，湖南具有农机购置补贴资格的总商一共82家，而湘西州仅吉首市富通农机销售有限责任公司一家。就经销商而言，湘西州地域面积广大，农业人口占就业人口的57．7%，且居住相对分散，本应拥有较多的经销商，但湘西州不但农机定点经销商数量少，资产规模也比较小，如表2所示。由表2可知，湘西州具备农机购置补贴资格的定点经销商有40家，仅为湘东益阳地区的1/2，湘北的常德有69家，同属大湘西地区的怀化也有71家，湘西州具备农机购置补贴资格定点经销商数量明显偏少。资产规模方面，省会长沙具备农机购置补贴资格的定点经销商数量和湘西州差距不大，但是注册资金总额达到了4338万元，比湘西州多了近30%，湘西州农机经销商在资产规模上也相对偏小。在农机销售市场上，还存在少部分农机经销商扰乱市场次序的行为。由于政府对补贴农机具不实行限价管理，农机具价格由市场供求关系决定，购机实行差价补贴，从而为定点经销商“明补暗抽”提供了可能［5］。部分定点经销商恶意抬高补贴农机销售价格，有国家补贴的机具其价格往往高于同品牌、同性能的无补贴机具，补贴资金实际上为经销商所赚，农民在购机中得到的实惠少，农民利益受到侵害。
4农机购置补贴的专项工作经费短缺。农机购置补贴工作具有很强的政策性，在具体实施过程中需要耗费大量的人力、物力。湖南农机购置补贴资金的发放采取封闭管理模式，资金指标和资金分头管理，指标下发到基础，而资金保留在市州。经营单位需提供购机者身份证、发票、申请表和机具相片等资料申请补贴，核对无误后方可拨付资金［6］。在此过程中，下乡调查、召开农机大户座谈会、印刷宣传、开办培训班等前期工作都需要市县两级农机管理部门投入了大量的人力、物力、财力。湘西州地处湖南边远山区，政府财政困难，2010年湖南省政府财政自给率为38．35%，而湘西州政府财政自给率仅为18．08%。政府对农机补贴工作的财政拨付相对较少，县一级农机管理部门更是经费紧张，经费上的困难使得农机补贴的专项工作难以有效开展。
5补贴政策宣传不到位。农机购置补贴政策在湘西州实施后，州农机部门借助电视、广播、公告和标语等传媒手段进行了广泛的宣传，起到了一定的宣传效应。但是省州要求配套的农机购置补贴工作经费并没有纳入财政预算。农机部门在开展宣传工作时得不到足够的工作经费保障，宣传工作只能到乡镇一级，难以深入到各个村寨做宣传［7］。宣传工作在人力上也得不到保障。由于机构改革，湘西州现在乡镇一级没有农机服务站，农机购置政策宣传工作主要由县农机局推广站的工作人员开展，人力的有效性使得宣传工作难以深入农户家中。由此造成湘西州绝大多数农民都知道农机购置补贴这一国家政策，而对于享受补贴的农机种类、购机手续如何办理等一些关键细节问题却不甚了解。
6补贴目录发放滞后，补贴指标分配不科学。农机购置补贴方案每年都会做动态调整，补贴产品目录、配套补贴结构、补贴资金都会有所变动。而方案的发放是自上而下层层下达，由地方主管部门负责衔接，如此一来补贴方案就会被延后，与农户正常生产无法衔接，影响农户春耕。《湖南省农机购置补贴目录》每年要到4月份才能下发到各县，而此时湘西州的春耕、春种已经全面铺开。为了抢抓农时，农民往往根据当前实际需要购买农机，而无法参照补贴目录进行择机领补，使得补贴目录对农户购机的指导意义大为降低。湖南农机购置补贴指标的分配依据为上一年的指标完成情况，由省分配到市，然后再由市分配到县。但是农民购买力受多种因素影响，处于动态变化中［8］。当一个县农机购买力低、购买补贴农机的农户有限时，农机购置补贴指标往往会剩余，这样下一年的分配指标会越来越少;但是农机购买力高涨时，补贴指标又往往会显得不足，指标分配的不科学不利于贫困山区农业机械化的发展。
完善贫困山区农机补贴政策的对策
1加大补贴力度，强化信贷支持。省级政府可以设置农业机械购置补贴专项资金，给予农机补贴财政制度上的保障。要继续加大农机补贴的资金投放力度，并充分考虑贫困山区老、少、边、穷的特殊区情，在资金分配比例和重点补贴对象等方面给予政策上的倾斜。市州政府要将农业机械化发展列入地区发展长远规划，不断优化财政支出结构，给予农机发展有力的财政支持。强化金融支农力度，落实信用联社支持农民购买农机的各项优惠政策，充分发挥农村信用社对农民农机购买的支持作用。各级信用社应给予购机农户在一定购机金额内的贷款支持，简化贷款手续，提升服务质量。
2保持政策的灵活性，制定差别化的农机购置补贴制度。省级农机部门制定政策时要全面考虑全省各市州的不同区情，针对平原地区、丘陵地区、山地地区的农业生产条件，制定不同的补贴措施。尤其要考虑到贫困山区地形地貌特征和经济发展特征，在补贴目录设置、配套补贴结构上多予照顾，增加灵活、小型、多样化的机种。针对山区地形以山地为主，耕地成块状、面积小、难以连片特点，对适宜于山地的小型稻麦脱粒机、小型动力割禾机、小四轮拖拉机及配套的旋耕机、深松机和深耕机等机种予以重点补贴，不断提高贫困山区的农业机械化水平。
3构建长效机制，确保农机购置补贴工作高效开展。省级政府要在贯彻国家农机购置补贴政策的基础上，切实结合本省实际，出台系统的省域农机购置补贴产品管理制度。规范农机购置补贴各环节中的具体行为，提高工作效率。在经费保障方面，省、州、县应将农机购置补贴工作经费纳入财政预算，按一定的比例给予农机部门专项配套工作经费，加强对贫困山区农机部门的工作经费支持，强化经费使用的监督管理，确保农机购置补贴工作在贫困山区能全面有效的开展。农机购置补贴指标分配应省州统筹，避免发生“剩余”和“不足”，保证每笔农机购置补贴资金都落实到实处。
4完善农机经销体系，规范经销行为。大力发展贫困山区的农机品牌经销店，加快形成具有主机销售、信息反馈、技术培训配件供应和售后服务等功能的农机品牌经销服务网络。鼓励区域内有实力的农机流通企业到各区县建立连锁化销售和服务网络，健全农机配件供应网络，引导社会资源建立农机物流共同配送网络，推动建立具有农机购置补贴资格的营销服务网络。要强化对贫困山区农机购置补贴经销商的管理和监督，对农机购置补贴总经销商和二级经销商要实行系统的申报、登记、审核制度。农机经营技术合格证的取得要作为总经销商和二级经销商经营的必要前置条件。加强对农机营销市场的指导、检查、整顿，依法审核经营条件和资质，对于不明码标价、哄抬价格、垄断经营、倒买倒卖等扰乱农机市场的行为要严格整顿。
5提高产品质量，抓好售后服务。农机管理部门要督促相关农机生产企业做好产品质量检验，提高零配件的通用化和标准化水平，不断提高农机产品质量。鼓励农机经销机构加强与相关农机生产企业的联系，及时沟通和反馈农机质量信息。要抓好农机售后服务，农机生产企业和销售商应逐步构建起贫困山区的县乡村三级农机技术服务网络，适当廷长农机销售“三包”服务期限，配备专门人员定期回访新老购机户。生产企业还应在产品销售集中的区域设立零配件供应和维修点，重视对农机操作人员的培训，变被动修理为主动养护，通过多方面的措施，确保贫困山区农机具作业效率的充分发挥。
