农业财政支出及经济增长的关联性

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一、引言及文献回顾

改革开放以来，我国农业经济取得了较快发展，农业经济总量有了显著的增长，农业综合生产能力也有了很大提升。但由于经济资源的稀缺性与生态环境的压力，使得我国单纯依靠要素投入增长来实现农业经济发展是不可持续的，因此我国的农业应向主要依赖全要素生产率提高的集约式增长方式转变。财政支农支出是政府支持农业发展的主要手段，可以提供农业发展所必须的公共物品和公共服务，对于提升农业全要素生产率，促进农村经济的可持续增长具有重要意义。在“十二五”规划中，我国政府将加大财政支农投入，提高农业生产水平，实现农业经济发展方式的转型将是未来工作重点之一。所谓农业全要素生产率(TFP)是指除了劳动力和资本之外，包含技术进步、公共服务效率提高等其他因素所带来的农业产出增长率，通常用来考察一国或地区农业经济增长方式和经济增长的可持续性。在我国当前的惠农政策框架下，我们认为财政支农支出对农业TFP的拉动作用主要体现在以下三个方面:第一，财政支农支出能提供农业发展所需要的经济性公共物品和服务，通过形成物质资本增加私人部门获得资源的便利性，提高现有农业资源的使用效率(Munnell，1996);第二，财政支农支出能提供农业发展所需要的社会性公共物品和服务，通过形成人力资本或R＆D资本促进农业全要素生产率的提高(Grossman，Helpman，1991);第三，财政支农支出有利于拉动私人投资，稳定私人投资预期。农业是一个自然再生产与经济再生产相交织的弱质产业，决定了农民私人投资对农村公共物品和服务的强烈依赖。因此，有必要通过完善公共物品和服务的供给为私人提供良好投资预期，增加私人投资和采用新技术的积极性，从而带动农业全要素生产率的提升。近年来我国学者对政府财政支农支出对农业经济增长的影响进行许多研究，主要的研究成果集中在三个方面:(1)探讨财政支农支出总量对农业经济增长的影响。王文普(2008)基于VAR模型和VEC模型，选取1978～2005年的财政农业支出的数据，认为财政农业支出总水平对农业经济增长有负向影响。(2)探讨政府财政支农结构对农业经济增长的影响。陈灿煌(2009)在C－D生产函数框架下的分析认为，目前我国财政支农支出与农业经济增长之间存在一定的结构性偏差。(3)探讨财政支农支出的最优规模。郭玉清(2006)选取我国1981～2004年的财政支出数据进行分析，发现我国财政农业投入的最优规模占农业总产出的比重应达到8．26%。由此可见，已有的研究已经得出诸多重要结论，但仍可作出改进。首先，在研究视角方面，现有研究主要探讨了财政支农支出总量和结构与农业经济增长之间的关系，但对财政支农支出与农业全要素生产率之间关系却鲜有研究，因此关于我国财政支农支出如何影响农业全要素生产率，推进农业经济增长方式转变的问题有待于进一步深入研究。其次，在研究方法方面，现有的文献主要对该问题进行了“时间序列”和“截面”的研究，但鲜有考虑滞后变量的影响。而内生经济增长理论表明，技术进步是一个连续发展的过程，即当期技术水平受到前期技术水平发展的制约，因此应引入滞后因变量来控制农业技术进步的累积效应。综上，本文将在以往研究的基础上，对我国财政支农支出促进农业经济增长方式转变进行实证度量。我们首先采用超越随机前沿生产函数估计1978～2009年间中国28个省份①农业TFP变动情况;然后采用1978～2006年间②省际动态面板数据模型，估算财政支农支出总量和结构与农业TFP之间的动态关系，考察了中长期财政支农支出对农业TFP的影响效应，以期为我国财政支农支出的政策调整提供政策建议。

二、数据指标及说明

本文采用的是1978～2009年的28个省、自治区和直辖市的面板数据。农业产出以国内生产总值中的第一产业产值(文中以Q表示)代替，并经过GDP平减指数换算为1978年不变价格。农业投入主要考察劳动力(LB)、土地(CD)、化肥(CH)和农业机械(MC)4种重要生产要素的投入。其中，劳动力投入以农林牧渔中从事农业生产的人数代表，土地投入以农作物总播种面积代表，化肥投入以农业生产中实际投入的化肥数量代表，农业机械投入以农业机械总动力代表。上述原始数据均来源于历年《中国统计年鉴》、《新中国五十五年统计资料汇编》以及《中国财政年鉴》和《中国农村统计年鉴》，并根据实证分析的需要对相关面板数据进行归类、整理和计算。财政支农支出即国家财政对农业的投入，是全部财政支出项目中支农资金的汇总和综合，按照相似的支出功能和经济性质，财政支农支出可以分为农村经济性支出、农村社会性支出和农村转移性支出。农村经济性支出(FE1)是指具有政府投资性质的农业经济建设支出，包含林业支出、农业支出、农业综合开发支出和支援农村生产支出等。农村社会性支出(FE2)是指具有政府消费性质的农林水利气象等部门事业费支出。农村转移性支出(FE3)是指具有政策性的政府补贴支出，包含农业生产资料价差补贴、粮食价格支持补贴、粮食风险基金、国家粮油安全储备补贴等。

三、理论框架及模型建立

本文采用非中性技术进步的超越随机前沿生产函数(FrontierProductionFunction)模型计算各省历年农业TFP。由于我国各省份区域特征明显、数据时间跨度较大，导致不同时期不同省份的TFP估计结果会有显著的区别。而前沿生产函数基于DEA算法，不考虑随机误差对经济增长的影响，因而随机因素对结果的影响较小。

四、估计结果及分析

1.估计农业TFP。使用FRONTIER4.1工具，以最大似然法计算全国农业Malquist全要素生产率(TFP)。模型中的大部分系数在1%的置信水平上是显著的。劳动力的农业产出弹性为负值，很可能是由于从事农业的劳动力存在“过剩”，即进一步增加农业劳动力反而不利于农业产出的增加。耕地的产出弹性也为负值，表明在我国增加农业耕地投入对农业增长的影响同样是反向。化肥和农业机械投入的产出弹性都是正值，说明增加二者的投入对农业产出起到了正向的影响。各个省份和区域的技术进步指数是用估计出的随机前沿生产函数对时间求偏导得出的，再利用式(3)计算TFP。显示了样本区间内全国农业TFP的变动趋势，限于篇幅，各个省份具体的农业TFP计算结果此处不再详列。1978～2009年全国农业TFP呈波动上升趋势，其变化周期与支农政策调整周期较为一致，大体分为五个阶段:(1)1980～1985年，随着家庭联产承包责任制的实施，我国对财政支农资金的有关分配和使用方法进行了改革，同时改进了农业税的征收管理办法。这些措施极大地调动了农民生产和采用新技术的积极性，有力地推动了农业全要素生产率的迅速增长，年均增长率达到2．8%。(2)1986～1990年，中国改革的重点由农村向城市转移，支农政策逐渐减少，导致这一阶段中国农业全要素生产率迅速下降，年均增长率为－1．1%。(3)1991～1995年，随着市场经济体制的建立，政府也开始通过各种渠道增加农业投入，促进农村经济快速发展，使得粮食产量出现了大幅攀升，给农业TFP增长带来了显著正效应，全要素生产率保持了1.7%的年均增长率。(4)1996～2000年，由于宏观经济增长放缓、农产品需求受结构性买方市场的影响，我国农业增长再次进入低迷期。农民普遍出现“增产不增收”的问题，降低了农民增加新投资和采用新技术的积极性，使得这一时期的农业全要素生产率增长缓慢，年均增长仅0．7%。(5)2001～2009年，21世纪以来农业生产的长期低迷使政府的财政支农政策开始实现战略性转变，相继推出了一系列实质性的惠农政策，如税费改革、增加农业补贴等，这些政策的实施重新提高了农民的生产积极性，全要素生产率再次迅速上升，年均增长4．0%。

2.估计财政支农支出对农业全要素生产率的影响。我们利用计算而得的1978～2006年全国28个省份的TFP及各类财政支农支出数据来估计式(4)，以考察财政支农支出对农业经济增长方式转变的影响。式(4)的因变量滞后项出现在方程式右边，是一个动态面板数据模型，传统的固定效应或随机效应模型的OLS回归方法，在估计这类动态面板数据模型时会导致内生性问题(当s＜t时，lnyit－1与uit相关)和误差项的移动平均过程，从而导致估计系数有偏。因此本文采用系统广义矩法(SYSGMM)估计来克服上述问题，即先经过一阶差分，然后采用t－2期前的因变量的滞后项及其一阶差分的滞后项作为因变量滞后项的工具变量，以工具变量估计方法(IV)克服有偏的问题，从而得到一致且更为有效的估计结果(Arellano，Bover，1995;Blun-dell，Bond，1998)。，农业TFP滞后项(lnTFPit－1)的影响作用较大(弹性系数均显著并大于0．6)，即忽略农业技术水平的滞后因素会导致其他解释变量估计有偏，说明我国农业技术水平的前期累积效应比较明显。农村经济性支出对三大区域的TFP均具有显著正向效应，其中对中部地区影响最小，其次是西部地区，东部地区最大(东、中、西部地区影响系数分别为0．0552、0．0212和0．0355)，出现了中部地区的政策“塌陷”。这是因为经济性支出主要用于对交通和农田水利等基础设施的投入，可以有效地提高农业生产条件和改善市场环境，促进劳动生产率的提高和农业技术的进步，提高我国农业的整体竞争力。东部地方政府的财政能力较强，可以提供的较为完善的农业基础设施，极大地促进了区域内全要素生产率的提高。此外，我国西部大开发战略增加了对西部地区的农业公共投资，极大地改善了西部落后的农业生产和技术条件，使经济性支出对西部地区TFP的提升作用开始超过了中部地区。农村社会性支出对三大区域的农业TFP具有正向效应，但系数值较小(东、中、西部地区影响系数分别为0．0013、0．0009和0．0032)。这说明社会性支出对农业TFP有一定的提升作用但效率不高，因为从支出结构来看，我国农业各部门事业费居高不下，用于人员供养及行政开支的部分偏高，挤占了其他生产性项目所需要的支出。此外，现阶段我国大部分地方政府行政效率低下，部分农村社会性支出被消耗在行政管理的过程中，普遍存在着公共资源闲置浪费的现象，对农业生产和技术进步直接推动作用相对较小。农村转移性支出对三大区域的TFP具有负向影响，其中对中部地区的影响最大，其次是西部地区，东部地区最小(东、中、西部地区影响系数分别为－0．0095、－0．0129和－0．0104)，表明我国现阶段农业补贴并未达到理想的政策效果。这主要是因为2004年之前农业补贴主要是以促进粮食增产为目的间接补贴，一定程度上使农民的利益受损，其效果一直较差。虽然2004年后我国农业补贴转向以促进农民增收为目的直接补贴，保护了农民生产的积极性，但由于近年来相对于农产品而言，农业生产资料的价格上涨较快，无形中消减了农业补贴的政策效力，影响了农民的持续增收，使得全要素生产率的增长受到了抑制。此外，中西部地区作为粮食的主产区，地方政府要相应承担配套的农业投资，无形中增加了其财政负担，这使得中西部地方政府支持农业经济发展方式转变的财政能力大为减弱。

五、结论及政策建议

本文研究发现，1978年以来我国财政支农支出总体上提升了农业全要素生产率，推动了农业经济增长方式的转变。其中经济性支出比社会性和转移性支出对TFP的提升作用更大，而且不同类型的财政支农项目对TFP的提升作用在区域间存在着较大差异。因此，我们提出如下政策建议:

第一，应提高政府财政对农业投入的总水平，并促进财政支农资金投入持续增长。严格按照《农业法》的规定，确保县级以上各级财政每年对农业投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，同时各年新增的财政资金也应重点向“三农”领域倾斜。此外，应合理界定各级政府的财政支农职能，充分发挥中央政府的协调作用。对于经济比较发达的东部地区，地方财力相对充裕，地方政府应承担更多的支农职能，建立以地方为主、中央为辅的财政支农体制;而对于经济不发达而农业主产区相对集中的中西部地区，则要加大中央财政支农力度和政策倾斜程度。各级政府根据本地区的实际农业经济发展状况，有计划、有步骤地推动本地区农业经济发展方式的转变。

第二，积极优化财政支农支出结构，提高支农资金的使用效率。现阶段应进一步稳定并增加农村经济性支出，控制并降低农村社会性支出，加大农村转移性支出，充分发挥各类支出对农业经济增长方式转变的推动作用。这里要特别提到的是国家应加大对中部粮食主产区的经济性支出和转移性支出的支持力度，努力减轻主产区因农产品生产而产生的财政负担，支持主产区转变农业增长方式。这对于保证中国的粮食安全和粮油棉等居民基本必需品的供给，促进我国农业的可持续发展具有积极的意义。