支农款项低效原因与策略

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连续十年来，每年的中央一号文件都事关“三农”问题，随着中央对“三农”问题的高度重视，中央财政对“三农”的投入不断增加，形成了财政支农资金稳定增长的良性发展机制。为“三农”发展提供了必要的财政支撑，也取得了一定成效。但需要看到的是，由于我国在财政支农资金管理程序上，既存在财政部与中央涉农部门之间的横向流动，又存在中央各涉农部门上下级之间的纵向流动，在我国总体上呈现财政支农资金投入规模远小于“三农”发展需要，资金需求计划、审批、拨付、监管又缺乏法定程序和有效监管的背景下，财政支农资金在错综复杂的纵横双向流动，极易出现资金支出分散，纵横衔接不畅，投资交叉重复，投资项目缺乏论证，资金使用效率低下等问题。因此，在当前中央及省市地方政府支农投入不断增加，政府部门在运用权力过程中又表现出强烈的“经济人”诉求特征的现实环境下，通过管好、用好财政支农资金，完善财政支农投入结构，充分发挥财政支农的最大效益，成为亟待解决的现实问题。

一、财政支农资金低效及变相流失的成因

1．农村基础设施投资地方配套资金不到位导致工程质量低劣

从财政支农资金的投入项目看，主要包括农业基建投资，农村科学事业，农业科技发展三大类。在资金管理模式上，采用中央统一财政支农政策，中央和各级地方政府分级承担资金投入责任，涉农部门担负项目管理，财政部门负责核拨资金，以中央和省级政府财政投入为主，以市、县和乡三级地方财政配套投入为辅的管理体制。这种机制从形式上看，虽然将中央、省、市、县和乡镇五级政府无一例外地纳入了管理框架，能够更广泛地筹集支农资金，扩大支农效果。但在实践上，由于财政支农资金项目几乎无一例外地要求地方财政进行资金配套，而地方经济发展的不平衡性和对地方政府考核上的唯“GDP”论，使得欠发达地区县乡两级财政较为困难，在中央和省级财政下达农业项目资金时，难以有效筹集规定比例的配套资金，从而直接影响了支农力度；财政状况较好的地区，受制于农业的弱质性，财政投入的拉动效应较低，投资后难以快速显现“政绩”，地方政府领导从自身发展意愿出发，宁愿将富裕的财政资金投入到广场、绿地和道路美化、亮化等形象工程，也不愿将资金投入到农业之中。因此，在地方财政配套资金到位难的约束下，仅靠有限的中央财政下拨资金进行的道路、水渠、堤坝工程，只能采用低标准、偷工减料、施工草率等方式实施，致使出现大量半拉子低效支农工程项目。

2．缺乏论证的拍脑袋项目造成高投入低产出

改革开放后，我国在吸收借鉴世行先进贷款项目管理成功经验基础上，普遍性开展了项目投资可行性评价及调研评估工作，并建立起了项目管理经理责任制。但实施一段时间后，国际先进经验很快就具有了中国特色，尤其是在财政支农项目管理领域更为典型，不少县市基层政府为实现自身的“官本位”目标追求，为了尽快搞出政绩，置当地实际于不顾，违背农业生产经营基本规律，贪功冒进地大搞脱离实际的形象工程。在当地财力严重不足的情况下，托关系走门子，甚至通过给上级计划编制部门提成管理费和拨款后返还形式，不择手段地开展跑“部”进“钱”运动，竞相从中央和省级政府财政多渠道、多环节地争取更多的支农业专项资金。上级部门“钦差大臣”般地走马观花考察，往往又形成走过场式地睁一眼、闭一眼的听汇报看文件和走过场，致使行政命令式的支农资金计划审批色彩浓重，“长官”意志完全凌驾于专家评审之上，多数支农项目的申批变成了相关部门领导的“拍脑袋”项目，支农资金的审批更大程度地取决于了县市政府领导的公关能力。这种领导“拍脑袋”式决策背景下搞出来的形象工程，往往在项目建成后就束之高阁，劳民伤财。

3．惠民工程缺乏严格细致的操作规范形成严重渠道流失

负责分配和管理支农资金的涉农部门涉及发改委、农业部、水利部、科技部、林业局、扶贫办和财政部等多个部门，各部门互不通气并都建有自己的资金分配与管理规定，在缺乏统一规范的资金管理制度的情况下，这种群龙治水式的职责不清、重复交叉严重多头资金管理体制，导致支农资金管理层级多、路线长、速度慢，极易形成支农资金的逐级沉淀和漏损，渠道流失现象严重，增加了资金监管的复杂程度。作为资金重要监管机构的财政部门，面对如此复杂的分配机制，面对较高的监管成本和技术壁垒，一般多采用按涉农部门规定的审批计划拨款即算完成任务的原则行事，没有建立与涉农财政投入相关的资金使用、监督检查制度。在外部监管缺位的背景下，支农项目资金管理挤占、挪用现象严重，很大一部分支农资金在中间流通环节被截留或流失，用于管理部门自身的费用开支，资金到位率低。更为甚者，有些地区从下级到上级从支农资金中层层提取“管理费”变成了行业潜规则，涉农资金部分甚至全部被挤占常态化，测土配方施肥、大江大河治理等很多支农投入被截留后被用于办公设备、买轿车、外出旅游、建设楼堂馆所和弥补行政经费，资金到位率低，难以发挥财政支农的应有效用[1]。

4.分配权垄断形成的权力寻租导致支农资金分配和使用低效化

长期以来受我国财政支农资金监管和评价制度体系缺失影响，政府部门官员的政治升迁及经济激励不受财政支农资金运行绩效影响，而相关涉农部门控制的支农资金的分配权又具有极强的部门垄断性，在当前包括政府官员在内的自然人“经济人”意识浓重的社会环境下，一些相关部门政府官员利用支农资金分配权寻租成为行业潜规则，掌握支农资金分配权的垄断涉农部门，在信息不对称情况下，根据县市基层政府“公关”力度或者说是贿赂额大小来出售资金分配权谋取自身利益。而许多县市基层政府在本来就缺乏配套资金的情况下，要么利用过去已经竣工交付使用的财政支农资金工程项目，通过向不同部门重复申请，进行一而再、再而三的重复申报，来套取第二年、第三年、乃至第四年财政支农资金，使得同一支农工程项目新建了若干次后而实际只建了一次；要么就钻项目招投标空子，在诸如水稻、蔬菜大棚育苗补贴等招投标活动中，利用权力寻租，致使支农资金损失严重，严重影响了资金使用效率的发挥。

二、提升财政支农资金使用效能的对策

1．理顺政府分配管理职能，使涉农工程项目组织与资金投入实现协调化

理顺政府职能，建立涵盖中央到省市一级政府的财政支农资金联席会议制度，由各级政府分管领导统一召集，根据所有涉农部门的汇总支农资金计划数和各县市提出的支农项目申请类型，统一进行研究整合，消除交叉、重叠或者脱节现象，形成资金合力，然后在聘请专家团队对重大支农投资项目进行系统论证评价基础上，由联席会议对合理的投资方案作出决策。在人代会前分门别类地集中研究确定同级财政支农资金投资要点、行业、地区的具体资金分配计划，经报请同级人代会审定通过后，逐级下达到项目实施县市级政府。县市基层政府要根据上级下达的计划，成立以政府主要领导担任责任人的财政支农项目实施协调领导小组，建立以对应的涉农主管部门主要领导为第一负责人的项目管理制度，形成各相关部门统分结合、职责分明、协调一致的联席工作制度。财政部门对应开设从中央到地方的支农项目资金财政专户，取消涉农机构分设的财政专项支农资金专户，使拥有专项资金分配权的涉农各部门，从部门资金分配垄断权中解脱出来专职履行管理职责，中央与省级财政直接将资金切块下达项目资金到县市级财政专户，由县市政府财政根据支农项目的工程规模大小，分别采用小型项目由施工单位垫付，验收合格后一次支付，规模较大的工程项目，由建设单位分期分批拨付资金，支农项目竣工后经县市支农项目协调领导小组组织验收，将合格的农业工程项目资产交给相关单位使用[2]。

2．涉农财政补贴项目应通过政银合作直接将补贴发放到农民手中

涉农财政补贴涵盖农资综合补贴、种粮大户奖励补贴、家电下乡补贴、家电以旧换新补贴、农村新型养老保险、农村新型合作医疗保险、家电下乡补贴、汽车摩托车下乡补贴、能繁母牛补贴、能繁母猪补贴、五保供养政策、政策性农业保险、城乡医疗救助政策等近三十项，每项数额均不大。上述众多涉农财政补贴在管理上实行的却是“分块管理”体制，涉及农口所有部门，呈现为点多、面广、补贴分散的特征，各涉农项目上所获得的补贴数额相对较少，补贴发放一般采取由上级财政部门层层下拨的方式，受制于目前政府间转移支付的规范性和透明度不高影响，使得财政涉农补贴资金的流程较长，成本较高。为实现支农补贴由间接向直接方面转移，避免中间环节对支农资金的截留，建议参照寿光的“惠农一卡通”的模式，在社会保障一卡通基础上，将惠农财政补贴功能与银行卡整合在一起，与社保IC卡集成在一张卡上，形成财政支农补贴发放直到农民账户功能，并能涵盖存取现金、转账、消费、小额自助贷款以及看病就医服务等的“一揽子”直接服务功能，使农民足不出村甚至不出家门即可收到补贴。

3．取消对以农业为主的县市支农投资基层政府资金配套

取消农业税以来，农业县乡镇赖以生存的财源日趋枯竭，县市财政不仅要供养本级政府供职人员，还要供养下级乡镇政府人员及发放村干部补贴，财政供养人员的大幅增加，使得相当一部分本来就处于财政困境的农业县市财政缺口进一步扩大，财力薄弱、运转不灵问题更显突出，财政收入仅仅维持在以“保工资”为主勉强维持的状态，无法承受中央及省级财政支农资金要求县市基层政府配套的要求。鉴于以农业为主的县市支农投资地方配套的巨大压力，进一步调整中央及省级政府的相关财政性支农政策，压缩随意性较强且多数投向发达县市区的各种专项转移性财政资金，作为以农业为主的县市财政支农资金的地方配套，减轻其财政压力，避免其截留、挪用其他类型财政支农资金作为配套资金的错误行为，让财政支农资金真正用在“农”字上，逐步缩小不同地区间农村经济发展差距，为实现公共产品供给均衡化创造条件。

4．建立严格的支农资金拨付使用监督和全程跟踪评价机制

省级以上财政部门应建立健全上级对下级的资金使用跟踪机制，通过实行财政部门项目会计人员委派制或制，使财政支农工程项目资金的会计核算与用款单位分离，打破用款单位领导与其自身会计人员之间利益相关性，消除传统的用款单位内部人控制怪圈，实现对下级支农资金的审计、监督和跟踪，确保支农资金足额高效地运用在工程项目上。对于一般性财政支农资金，可通过采用报账制，集中将支农项目涉及的每一笔开支的会计报销、审核和审批权限上收到财政部门；在要求县市基层政府相关涉农部门在做好自筹配套资金开工基础上，每月将开支发票及资金使用情况集中到县市财政局审核汇总一次，然后由上级财政部门对照下达的项目投资计划书进行审核，手续齐全、程序合法、符合法定用途的资金及时给与核销，并及时下达当月拨款额度。对于完工后经验收合格交付使用单位的工程项目，要进行严格的审计监督评价，对审计出的支农资金使用管理中存在的违纪违法问题，实行严格的责任追究制度，问题严重的要移送司法机关处理，以保证每笔资金严格按项目投资计划书开支，彻底杜绝基层政府骗取、拆借和挪用支农资金的陋习，提高财政支农资金使用的规范、安全和有效性，发挥好支农资金的支农效益和支农作用[3]。