村庄土地财政化原因及防范

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村干部身处农村最基层，工作内容涉及面广，工作难度与复杂程度大，牵扯精力较多，而因县乡农业经济发展普遍落后，财力捉襟见肘，能够给予村干部的补贴非常有限，一些村干部作为村组能人，工作辛苦，收入却比过去大幅降低。在无新的财源可开的村组经济条件下，许多村干部盯上了村组集体“土地”这一新的生财之道，并试图使村组集体土地财政长期维系下去，使之变成持续的财政源泉。农地作为具有中国特色的特殊资产，承载了比世界上任何一个国家都复杂的利益关系，农村集体土地“财政化”，不仅会导致村干部索贿受贿，大发土地财，而且会直接损害村组社员切身利益，阻碍国家法律法规在农村的贯彻实施，激发干群矛盾和导致群众集体上访，影响农村社会安全稳定。面对我国特殊的国情和村干部对农村集体土地“财政化”的情有独钟这一新的现实情况，必须从战略的角度给予高度重视，并尽快采取有效措施予以遏制，进一步加强对农村集体土地用途的监管与管制。

一、村庄集体土地“财政化”行为动因分析

1.农村基层组织大“事权”小“财权”的制度设计，是导致农村集体土地财政化的客观诱因

农村基层组织作为村组基层管理机构，实际承担着三种角色任务：一是政府下达任务的执行者；二是村组集体资产的管理者；三是村组公共产品的提供者。其具体“事权”主要是对村组政务和事务进行组织、管理、协调和控制。政务是上级政府安排的行政方面的事务，需要通过讨论制定方案加以落实；村务涉及内容较多，村组社会经济发展，村庄道路规划、村居规划、环境美化与绿化，集体财产收益、管理与使用，村办学校和村内筑路、建桥、供电、自来水管道铺设等，村办企业立项、建设和承包管理，农村集体土地承包、调整、租赁管理，村民宅基地的划拨、使用管理，村民自治制度和村规民约的修订等村组集体内涉及各家各户的各种重大问题和事项。可以说农村基层组织作为农村自治组织，虽然在村组社区管理中扮演着多种角色，承担着多项“事权”和责任，但在村干部的报酬安排上，却没有做相关法律和政策上的统一和明确的界定，只是散见于有关零星报道和文件中，由于缺少可操作性的法规与制度，各地只有通过发放误工补贴的方式来解决村干部报酬问题，村干部“事权”与“财权”的严重不平衡，导致一些素质较低的村干部在村组缺乏其他可“生财”资源的背景下，大打“土地牌”，以农村集体土地合理流转为名，出售或出租耕地搞商业开发，变相对耕地进行农地非粮化、农地非农化经营，致使部分农户无地可种[1]。

2.农村基层组织集自治权与“行政权”于一体，为“以地生财”创造了外部条件

依照我国村民委员会组织法规定，村民委员会可以依照法律法规，管理本村农民集体所有的土地和其他财产。虽然从字面上看，村民委员会可视为农村集体资产的法定管理者，但由于村组作为自治组织机构，没有法人资格，既无独立的民事权力能力，也没有真正意义上的民事行为能力，因此，其农村集体资产管理权，只是一种代表村民管理村民大会决定的某一事项的一事一议管理权。而在实践上，受我国长期以来形成的“官本位”惯性思维影响，几乎所有乡镇基层政府都把村民委员会作为下属或分支机构，通过行政命令进行工作任务布置，以各种不同方式利用村委会干预村民自治，更为甚者，一些乡镇政府利用其村委会选举的主导权通过在选举的重要环节加以干预，直接左右选举结果，以组织手段来实现对村委会的直接控制，赋予村委会乡镇基层政府的部分执政能力。乡镇政府在村委会选举和运行中的支配和控制，在利用公权力侵蚀与损害了法定的村民自治制度和自主发展活力的同时，也强化了村委会的组织权利和管理权扩张欲望，许多村委会把自己管理的村组视为了“独立法人”，村干部则视自己为村组“法人代表”。加之农村集体财产归集体所有，而到底归哪级集体所有，各地界定上很不统一，有的是归行政村所有，有的是归自然村或生产组。农村集体财产所有权界定的模糊，加上村委会治权政治化和扩大化，导致事实上农村集体资产的运作和管理往往由村干部说了算，在现行农户独立自主经营，村组没有其他财产可支配，只有土地这一集体财产可以调整的背景下，农村基层组织“以地生财”成为其现实选择。

3.农村集体土地管理制度的弱化，为土地财政化运作创造了可用空间

农村实行联产承包责任制后，一家一户的农民只对自己承包的土地进行经营，没有就集体内部成员之间，集体内部成员和集体之间的利益关系通过契约给予明确，使得农民对土地所享有的权益仅体现为一项身份权，而不是财产权。农民缺乏真正意义上的土地支配权和处置权，导致其对于集体内部其他成员承包经营的土地处置情况缺乏热情关注，没有收集全村整体土地处置情况信息的动力。使得农村集体土地资产在名义上表现为“共同共有”，但实质却处于“人人有份，人人不问”状态，也就是说对于集体土地资产管理农民不仅在信息上处于劣势，而且在所有权行使上也处于劣势，既无力也无法监督村干部的非法越权行为。作为人的村干部利用信息交流中存在信息差别，违背法律规定的集体土地自愿流转原则，以村集体征用或回租名义，强行从农户手中集中收回农民耕地，然后再以“反租倒包”等形式将土地转租给经营大户用于水产、畜禽养殖，种植花卉、中药等农业开发，或直接租给企业用于企业生产，利用各种潜规则暗箱操作集体土地流转，或者以某种心知肚明的“规矩”大胆寻租。农村集体土地的产权不完整、权属界定不清晰、信息不对称、管理机制不健全，为村干部进行“逆向选择”提供了客观条件，村干部通过土地财政化运作，谋划获取寻租利益，以此实现自身利益最大化[2]。

二、约束农村基层组织“以地生财”逆向行为的对策

1.在建立明确的农地产权登记和规划制度基础上，建立完善的农地承包、经营和租赁制度

农地权利的明确划分和界定，是体现与调动农地利用相关各方利益主体依法经营和管理，促进农地正常流转，保障农民合法权益，防范侵权行为发生的关键。为此，国家立法机关应通过农地产权立法，建立起适应农村发展实际，符合我国国情的明确的土地产权界定法律制度。首先，要通过立法明确界定农地各项权能的归属及其边界，理顺集体内部农民与其所有土地的身份和职权关系、村干部对集体土地管理权的界限、范围以及与此相伴生的土地财产权关系，彻底解决当前农地所有权主体模糊和主体错位等问题；其次，要建立配套的农地权属登记和确认制度，国家要在土地管理部门建立专门的农地权属登记机构，对所有农村社区的每块土地都进行准确的丈量登记，明确其所有权或使用权人后，由政府机关给予颁发土地所有权证或使用权证。持有农地所有权证或使用权证的主体，可依法行使农地处置权或管理权。包括政府、村委会和其他交易主体在内的任何单位与个人，要想进行农地所有权或使用权主体变更，均需与权属主体协商一致后到登记机关办理变更登记手续，以此断掉各种伸向农地的“黑手”。再次，要编制详尽的农地利用规划，为保障粮食安全，提高农地利用效率，县乡基层政府要在中央和省级政府的整体指导性规定和农地规划硬性指标约束下，编制符合当地实情的农地利用规划，经提请同级人民代表大会表决，并报请省级政府部门备案后即产生法律效率，任何政府、法人和个人均不得随意变更，让规划把寻租人挡在农地交易过程之外。最后，建立并完善农地评估、承包和租赁制度，村组集体经济组织对村集体自留的农地进行承包、租赁，或以农地招标投标方式参股、合作经营，应事前制定实施方案，在明确相关农地位置、面积、用途，承包或租赁性质、条件、价格、收益分配及流转方式基础上，找具备资质的单位对农地进行资产评估，就双方协商一致拟订经济合同，以合同界定双方权利、义务和违约责任，实施过程中要定期对流转农地的使用和收益情况进行检查，确保农地运营符合规划、安全和保值增值[3]。

2.在大力发展村组集体经济基础上，积极推进村干部职业化

要根除农村集体土地“财政化”根源，除建立完善的法律和制度外，建立稳定可靠地村干部报酬解决机制是非常重要的一环。为此，通过政策支持与引导，依靠村组集体智慧发展村组集体经济，形成良性经济循环不失是一条重要路径。以农业为主的县市可将熟悉农村工作，技术能力和工作能力强，懂经济、会管理的政府机关干部与村组结成帮扶对子，在一段时间内驻村蹲点，发掘利用各村集体的人力、资源和环境等要素资源，因地制宜地宜农则农、宜商则商、宜工则工、宜旅游则旅游地带领村组农民发展集体经济，培育农地财政之外的新的经济增长点，壮大村组集体经济实力，形成村组集体收入稳定增长机制，起到下派一个干部，搞活一个村，吸一批能人或外商，引进一批新产品或新技术，发展一项产业，示范带动一批农户，致富一方群众的示范效应[4]。集体经济壮大后，可引导村民将集体企业中的能人选派为村干部，作为集体经济的带头人，他们通过劳动解决自身劳动报酬，提高经济和生活待遇。以工业及第三产业为主的县市，在财力相对充足的情况下，可考虑将村干部工资及养老保险纳入本级财政预算加以安排。具体分配上可通过结构工资形式分为两部分发放，一部分根据村组社区人口数量核定出基础工资标准，并按月定额发放；另一部分可根据各项任务完成情况核定责任工资，根据每年初同村干部签订的政务、村务目标责任书，年终经群众代表对村干部德、能、勤、绩、廉等方面进行综合测评考核后，按考评成绩分类、分档一次性发放，将村干部的报酬与工作绩效挂钩，使村干部主要精力运用于村组管理，打消传统的以地生财的错误观念。

3.让农民担当农村集体土地所有权人代表，强化农户在农地经营中的话语权

农地管理除了需要中央政府制定严格的土地登记、规划、征用等可操作性强的管理制度外，最根本的还必须让拥有权属登记人的农民参加到谈判中来，因为农民恋土情深，让农民获取充分的信息和得到平等的谈判地位后，农民作为权属登记人直接参与谈判，有助于流转过程的科学管理，能有效降低村干部作为村组人运用农地资产寻租的空间，有利于对村干部侵权行为的监督。因此，凡是讨论村组土地能否流转，如何流转的问题，村委会必须通过主持全体村民大会或村民代表会议形式，集体商议选举村组土地流转谈判人员，让农民群众最信任、感觉最能代表他们利益的人员与村干部一道进行谈判，谈判过程中村委会要及时将每一阶段的信息向村民公开，使得无论是农地区位、面积、参照价格还是经济发展状况等影响流转费用及其分配的问题，还是土地流转谈判的交易进程，都要得到全面和充分的监督，让农地流转置身于阳光之下，消除村干部借农地流转寻租或腐败的滋生土壤。只有让农民真正以农地主人的身份参与流转管理，才能充分调动农民保护农地及住宅权益的积极性，使监督的渠道更顺畅，监督制度更有效，我国的耕地安全更有效保障。