外国私林管理及启发

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本文作者：李杰1 栾慎强2 包源2 作者单位：1.国家林业局经济发展研究中心 2.德国国际合作机构

我国集体林改已经全面展开，福建、江西等改革先行省完成了明晰产权、承包到户改革任务。其实，明晰产权只是集体林改这项宏大的工程的第一步，真正的考验在于今后如何加强管理，同时发挥私有林的经济、生态和休憩功能。德国是现代林业的发祥地，巴伐利亚州私有林管理又是德国私有林管理的典型代表，考察巴伐利亚州小规模私有林的管理对我国集体林改后森林经营管理具有一定的参考价值。

1基本情况

德国巴伐利亚州（以下简称巴州）位于德国东南部，是德国面积最大的联邦州，面积70549km2，乡村地区占总面积的85%。巴州人口1252万，其中60%居住在乡村。2008年人均国内生产总值为35550欧元，远超过德国和欧盟的平均值。巴州是德国重要林区之一，森林覆盖率36%，有林地面积250万hm2，其中私有林145万hm2，占林地总面积的58%；森林单位蓄积量392m3/hm2；树种较少，48%的林地树种为云杉，松树是第二大树种，约占23%；山毛榉、橡树、冷杉和落叶松分别占11%、5%、2%和2%。目前巴州私有林主达70万，人均占有林地不足2hm2，其中超过一半的小林主占有林地不足1hm2。大部分私有林主不以林业为主业，有些林主在外地工作，对森林经营兴趣不足，更多的林主选择委托林业合作组织经营。巴州现有林业合作组织约150个，会员所属有林地面积近110万hm2，占私有林地总面积的75%。

2管理体制

德国是一个联邦制国家，联邦粮食、农业及消费者保护部只是负责全国性林业法律、政策制定及林业领域国际合作与交流等。具体的森林经营管理由各州林业部门组织实施。2005年前，巴州林业机构实行三层垂直管理，即州粮食、农林部—地区林管局—林业局。州林业局只是州食品、农林部的一部分，下设林业政策法规与森林经营、森林行政管理及林权三部分。基层林业局既管理国有林，又负责管理社团林和私有林。2005年后，出于削减财政支出、提高运行效率的目的，巴州林业管理机构进行改革，形成了两层两支管理机构。原来的地区林管局和林业局被取消，在州粮食、农林部下设立国有林管理公司，主要职能是按照市场化要求经营和管理国有林；州林业局又将全州划分为40个管理区，向每个管理区直接派驻林务官，职能是管理社团林、私有林及林业合作组织（图1）。林务官属于公务员序列。他们一般毕业于专业林业院校，如果有意在林业部门工作，须提起申请，经过州粮食与农林部批准，到未来可能工作的地方实习两年，考评合格，正式转为林业部门公务员。私有林主与林业合作组织之间是合同关系，如果对合作和相关服务不满意私有林主可以根据章程退出林业合作组织。

3管理方式

3.1直接管理

3.1.1法律手段

《森林法》是林业部门管理小规模私有林的主要法律依据。联邦《森林法》规定了森林管理、经营的总体框架，并重点规定了林业合作组织任务、审批程序、管理方式等原则性内容。巴州《森林法》包括目的和概念、森林保护、扶持和补偿办法、诉讼程序与违法处罚、过度性规定和终结性规章等六部分（刘娟，2000）。林务官监督小私有林主履行《森林法》的情况，对违法行为先采取沟通劝说的方式，特殊情况下采取强制措施。例如，个别小私有林主对森林病虫害疏于管理威胁到相邻林地，林业管理部门可以先行采取措施治理森林病虫害，产生的应该由林主承担的费用在将来采伐木材时由林业部门予以扣除。

3.1.2经济手段

经济手段是林务官管理小规模私有林主最常用的方式。林务官通过经济补贴、补助影响小私有林主的决策，对营林措施进行精确调控。这部分经费主要来源于欧盟、联邦政府和州政府三方面，其中，来自欧盟资金比例最高。补贴、补助资金有具体的标准。获得补贴资金要经过申请、批准、实施、证明、核查、支付、再核查等程序。林务官在补贴、补助资金使用方面具有决定权，根据实际情况指导私有林主实施相关营林措施。例如为改善中幼林林种结构，林务官根据情况向上级部门提出申请,州私有林管理部门确认信息后发放一定补贴资金，使小私有林主在林地里种植不同树种幼苗等。2007年，巴伐利亚州颁布了《林业促进项目框架内营林措施补贴使用规定》。补贴目的主要是应对气候变化及自然灾害对林分稳定的冲击。补贴对象是经林业部门认可的森林经营措施，包括林分改造、防护林管护、病虫害防治等。州主管资金的部门有权减缩、取消或中止资金发放。补贴标准见表1。林分改造补贴涉及农业用地转林业用地造林、灾后再造林等；土地施钙保护补贴是指受污染、排放影响土壤已经酸化，林主对林地进行施钙改良而获得的补贴；病虫害防治补贴发放给按林业部门要求采取病虫害防治措施的林主；森林火灾发生后，私有林主得不到责任人及第三方赔偿时，可申请一定补助（最高不超过总体损失的75％）。

3.1.3劝说、沟通

无论法律手段还是经济手段都有其局限性，在某些特殊情况下会失去效力，只有通过劝说、沟通的方式来解决问题。例如在修建林间道路问题上，法律不可能提前规定在哪个地方修建林间道路；经济补贴多数情况下只能弥补林主一部分损失，如果私有林主不配合，无论是政府还是林业合作组织都很难完成道路修建，只有不停沟通和协调。林务官与小私有林主关系融洽对经营管理好森林非常重要。林务官一般长期居住在自己的管理区，在小私有林主提出问题和申请时，能尽快提供咨询服务和解决方案；同时，林务官也会做些职责之外的服务来加强同小私有林主的互动和交流，减少工作中沟通、协调的难度。

3.2间接管理

随着小规模私有林主的大量增加，林业部门工作人员的减少，林务官—林业合作组织—小私有林主这一间接管理方式承担了越来越多的责任。在间接管理方式中，有两个重要环节，一是森林合作组织向小私有林主提供辅助管理森林服务，二是林业部门对林业合作组织的管理。

3.2.1林业合作组织的发展

林业合作组织产生的原因有两个，一是小规模私有林主拥有的林地面积一般比较小，很难让木材收购和加工企业产生谈判的兴趣；二是巴伐利亚林业部门规定林务官不得参与林木销售。20世纪80年代，林业合作组织成员人数占所有小林主的30%，覆盖了40%左右的林地；2010年，50%左右的小私有林主加入了林业合作组织，涉及林地面积占私有林地总面积的80%。目前林业合作组织正在向两方面发展，一是横向联合，大量的林业合作组织形成一个网络联合，林业合作组织之间可以互相租借大型营林设备,提高了设备利用效率,降低了组织运营成本;二是向纵深发展，在木材加工企业扩大生产能力时，林业合作组织依靠可以提供生产原料的优势，向成员积极募集资金并投资于木材加工企业，扩大了成员的收入来源。

3.2.2林业合作组织服务内容

经过多年发展，巴伐利亚的林业合作组织的服务内容不断拓展，涉及森林经营的各个方面。一是提供营林知识方面的咨询；二是组织小私有林主作为一个整体申请财政补贴；三是协助小林主采伐、销售木材；四是根据小私有林主的要求，提供部分或者全部营林服务，森林完全托管费用在30~50欧元/hm2。

3.2.3林业合作组织管理

巴伐利亚利亚林业部门对林业合作组织发展一直采取鼓励和扶持的政策。一是人员上的支持，林务官2/3的时间都花在林业合作组织相关问题的处理上。林务官在林业合作组织设有办公室，经常到林业合作组织解决实际问题。二是财物补贴，政府补贴大约能解决其40%办公成本；林业合作组织在销售木材时可以按照1欧元/m3的标准向政府申请特殊补贴，向木材加工厂和小私有林主分别收取0.5欧元/m3和1欧元/m3的服务费。近年来由于人工及办公成本增加，林业合作组织运营状况并不乐观。政府正在引导林业合作组织拓展服务范围和内容。一是鼓励林业合作组织吸纳更多会员，目前只有成员在2000人以上的林业合作组织才有资格申请补贴；二是鼓励他们提供更多的服务，从原来靠销售木材服务维持运营向提供综合服务转变，争取在未来几年使综合服务收入占总收入比重从目前10%左右提高到30%~50%。

4管理内容

4.1森林经营规划编制

根据巴伐利亚州规定，面积30hm2以下的私有林不必编制森林经营方案。林务官根据林地情况和小私有林主意愿编制小规模私有林的经营规划，小私有林主在森林经营方式、树种选择等方面具有决策权。森林经营规划的内容包括林地主体功能、林地面积、树种、林龄、蓄积量、土壤、未来10年采伐量、营林目标等。森林经营规划信息每10年更新一次。

4.2具体营林措施落实

小私有林主不以林业为生，缺乏相关营林知识，也没有动力按照森林可持续经营目标进行营林。林务官会根据情况采取不同方式督促小林主或者林业合作组织落实营林措施。现阶段巴州林务官在小私有林开展的重点工作，一是改善林种结构。部分小私有林是单一树种结构，既容易被暴风雪损害，又非常容易发生病虫害。林务官利用成、过熟林更新的时机引导小私有林主改善林种结构。二是改善森林经营规划采伐落实情况。许多小私有林主对木材利用兴趣不高，造成单位公顷森林蓄积量不断上升，最多的地方已超过1000m3/hm2。林木年均增长量在10m3/hm2左右，小规模私有林年均采伐量只有4m3/hm2。目前林务官的职责之一就是督促小私有林主按照规划采伐，既不超采，也尽量不少采。

4.3森林资源保护

巴州林业部门认为小规模私有林象国有林一样具有经济利用、生态环境保护和休憩服务三大功能。为保证小规模私有林在生态保护和休憩服务功能方面的产出，巴州林业部门一直在做两方面的工作，一是根据公众需求调整不同森林的主体功能，在公众休憩集中的地方减少森林经济利用。二是严格野生动物管理及珍贵树种、地面植被保护，对鹿、野猪等野生动物进行监测，当其数量不会对森林资源造成严重损害时，禁止猎人狩猎；对保护区域的珍贵树种进行标号管理，重点保护，同时加强巡查和公众林业教育，提高公众环境保护意识。

5借鉴

5.1深入森林经营过程，提高小私有林管理水平

我国对私有林的管理主要是通过行政审批采伐限额进行控制，不进入具体的森林经营过程。小规模私有林经营的问题是林地面积小、地点分散、营林随意性大以及专业技能有限。为解决这些问题，林业部门管理人员应该深入私有林经营过程，了解一线情况并提供相关咨询。这对小私有林可持续经营获得足够的技术、资金支持十分重要。在森林经营规划确定的情况下，林业管理和技术人员融入基层的程度标志着小私有林管理水平的高低。

5.2完善扶持政策，推动林业组织快速发展

从前面分析看出，林业合作组织在保证森林可持续经营各个方面都能发挥了巨大作用，减轻了林业工作管理人员的压力和负担。中国集体林权制度改革发展快，林权分割迅速，但林业合作组织制度建设仍处于起步阶段。国家应从长远、战略角度出发，尽快制定推动林业合作组织发展的规划和详细扶持政策。

5.3建立立体补贴制度，调控小私有林经营过程

目前，我国营林补贴的范围仅限于重点生态建设工程造林，工程规划以外的营林活动，得不到国家财政政策扶持。要推动小规模私有林可持续经营，落实相应营林措施，应建立和完善符合国情的小私有林经营补贴制度，保证他们获得足够金融资本支持。林业补贴制度应涵盖营林全过程，这样才能达到精确调控的目的。值得庆幸的是，这方面的问题已经引起国家的注意，2009年启动的森林抚育试点允许选择林农个人所有的国家级公益林中的人工林作为抚育补贴对象是一个巨大的进步，将推动立体林业补贴制度的建立。

5.4加强林业教育，保障森林可持续经营知识储备

小私有林主林业知识匮乏是巴州小规模私有林可持续经营的障碍，也是目前巴州林业部门面临的比较大的问题。中国的小规模私有林经营面临同样的问题，林农缺乏可持续经营的林业知识，为图省事将林地转租给公司经营。基层林业部门应该建立林业教育长效机制，向林农普及林业知识，推动森林可持续经营发展。

5.5稳定林业队伍，提升小规模私有林管理能力

巴州林务官是终生职业。无论是知识还是待遇方面，林务官都是受人羡慕和尊敬的岗位。而我国林业基层管理人员待遇低，流动快，显然不利于小私有林的稳定管理。林业工作岗位稳定意味着管理稳定，这对于管理人数众多的小私有林主来说尤其重要，有利于林业部门履行职责。另一方面，岗位稳定需要林业工作人员安心工作，人员待遇应该有竞争力。从长远考虑，国家应该健全林业管理人员用人制度，提高林业岗位待遇。