农业建设工程管理审计研究

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【摘要】农业作为基础性产业，国家每年为农业投入大量资金，涉农部门和单位的建设工程项目越来越多，对建设工程开展全过程的管理审计，是单位内部审计机构的一项主要职责。在开展建设工程管理审计工程中，一项十分重要的内容就是建立起一套适合农业特点的建设工程管理审计评价指标体系。本文首先分析了开展农业建设工程管理审计的必要性，目前开展建设工程管理中存在的问题，以及更好开展建设工程管理审计的推进路径，探索建立了一套适合农业建设工程管理审计特点的量化考核指标体系，将管理审计有原来的定性分析转变为定量考核，提高了审计的效率和效果，为全国农业建设工程管理审计的开展提供参考借鉴。

【关键词】农业建设工程；管理审计

农业作为基础性产业，国家每年为农业投入大量资金，涉农部门和单位的建设工程项目越来越多，对建设工程开展全过程的管理审计，是单位内部审计机构的一项主要职责。在开展建设工程管理审计工程中，一项十分重要的内容就是建立起一套适合农业特点的建设工程管理审计评价指标体系。因此，系统研究农业建设工程管理审计发展趋势，深入分析当前农业建设工程管理审计存在的突出问题，梳理建设工程各阶段审计重点，提出建设工程管理审计的推进路径，具有十分必要的现实意义。本文首先分析了开展农业建设工程管理审计的必要性，目前开展建设工程管理中存在的问题，以及更好开展建设工程管理审计的推进路径，探索建立了一套适合农业建设工程管理审计特点的量化考核指标体系，由原来的定性分析转变为定量考核，提高了审计的效率和效果，也为全国农业建设工程管理审计的开展提供参考借鉴。

一、建设工程管理审计概述

（一）建设工程管理审计的概念建设工程管理审计是对建设工程业务活动及其内部控制的适当性、有效性进行的确认和评价活动。管理审计是更高层次的审计，贯穿于工程建设的全过程，综合了财务收支审计、内部控制制度评审、经济效益审计等多种审计类型。

（二）建设工程管理审计的发展演变过程建设工程管理审计是经过多年的实践发展演变形成的，审计部门刚开始开展的是竣工结算审计，是一种事后审计，即使发现问题也不可能将工程推倒重来；后来，审计部门逐渐意识到需要对工程建设开展内部控制评审，将事后审计演变成事中审计，审计阶段也发展到工程建设的全过程，强调的是边审边改，当时对工程建设起到一定的推动作用；再后来，审计部门将管理的理念引入到工程审计中，发展到目前要求对建设工程开展全过程的管理审计，将事中审计提前到事前审计，进一步提高了审计的参与度，更好发挥了审计作用。

二、开展农业建设工程管理审计的必要性

（一）内部审计职能发展的要求随着审计的发展，内部审计从原来的查错防弊，逐步发展到内部控制评审、经济效益审计，直到现在流行的管理审计，对农业建设工程开展管理审计，克服了事后审计不可逆的缺点，强调是事前事中事后全程审计，更加注重农业建设工程事前投资预算的评估、事中施工管理的跟踪、事后的绩效评价，不仅要发现农业建设工程执行过程中财务管理问题，而且要对农业建设工程的投入产出进行综合绩效评价，体现着向管理要效益的思想，是现阶段内部审计中比较先进、适应新时代要求的审计类型。

（二）政府预算管理的要求农业资金预算作为财政预算支出的重要组成部分，强调“预算即决算”的刚性约束。为了克服以前农业建设工程经常大幅度超出预算控制、达不到绩效目标的乱象，需要加强预算约束和绩效评价，从内部审计角度看，就更加需要加强对农业建设工程的管理审计，随时监督预算的执行，以确保预算管理目标的实现。

（三）农业单位自身管理的要求农业单位决策层在管理过程中，需要随时掌握农业建设工程全部情况，以便完善治理、预防腐败，而工程管理部门给决策层的汇报往往只说好的，不说差的，这就需要一个独立客观的机构对工程管理部门的工作进行监督和评价，向决策层传递客观、真实的信息，这正是内部审计部门的职责所在。要想为决策层提供真实、客观、可靠的信息，最好的方式就是对农业建设工程开展全过程的管理审计。

（四）农业建设工程自身管理需要农业建设工程管理部门，在投资决策、工程实施、竣工验收阶段，都需要聘请外部专业机构为工程建设服务，外部机构服务质量的好坏，也需要一个独立的内部审计机构进行评价。另一方面，也需要有一个外部机构时刻提醒自己预算控制、资金安全、廉洁自律，确保即实现工程目标，又确保人员自身安全，这一目标也需要开展建设工程管理审计来实现。

三、农业建设工程管理审计存在的问题

（一）单位对内部审计支持力度有待加强虽然各单位越来越重视内部审计工作，但是相对于农业部门来说，由于其业务的特殊性，内部审计在单位中还是处于一个相对弱势部门。有的单位还没有设置独立的内部审计部门；有的和纪检部门合并一个部门，任务紧急时，审计人员往往被抽调进行别的工作，充足的审计时间无法保证；有的和财务部门在一起，审计的独立性不强；有的单位对内部审计的理解有偏差，在配合审计工作时不积极；有的单位的领导主动过问审计工作力度不够，未健全内部审计、纪检监察、国有资产、财务的联动机制，导致审计整改落实不到位，没能达到审计应有的效果。这些现象都限制了内部审计作用的发挥。

（二）缺乏建设工程审计专业人才由于农业建设项目的特殊性，不仅报建程序复杂，隐蔽工程繁多，专业性强，这就要求审计人员不仅需要具备审计专业知识，还需具备基本建设方面的专业知识。但是从目前来看，农业部门审计人员大部分都会计审计专业，缺少建设工程专业方面的审计人员，而既懂审计又熟悉工程建设的复合型人才更是少之又少。由于审计人员对基建工程项目的专业知识不了解，在审计时往往演变成财务收支审计，影响了审计的效果。

（三）审计人员过度依赖中介机构审计人员有时过度依赖监理单位和第三方结算审核单位，提交的审计资料中有监理单位签字的地方就会有所松懈，甚至不认真核对该资料的内容是否真实有效，当监理单位与施工单位，施工单位与建设工程项目管理部门存在勾结时，审计人员很难察觉。当第三方结算审核单位提交了的竣工结算审核报告，就认为该建设工程项目符合程序，而没有对竣工结算审核报告用专业软件再次验证和核对。

（四）缺乏对建设工程项目进行有效的全过程监督和跟踪审计由于人员配置不足或者审计人员缺乏建设工程方面的专业知识，在审计过程中过度重视竣工结算审计等原因，导致审计人员对建设工程全过程监督和跟踪审计做的比较少，特别是对隐蔽工程的审计和投资前的投资风险和投资控制价审计开展的少之又少，未能发挥内部审计的“免疫系统”的作用，增加了内部审计的风险。

四、改进农业建设工程管理审计的推进路径

（一）营造良好的管理审计环境各级领导要重视支持内部审计开展建设工程管理审计，为农业建设工程管理审计的开展营造一个和谐的外部审计环境。一是多宣传内部审计，让各级领导转变对内部审计工作的认识，从被动接受审计到主动要求审计；二是要为内部审计开展工作提供充足的物质保障和智力支持；三是对重大审计项目，领导亲自组织研究，协调各种关系，保证审计工作顺利开展；四是要为内部审计建立完善的制度，强化制度约束；五是落实各部门的管理责任，建立建设工程管理审计各部门联动机制，强化审计问题的整改和责任落实，真正发挥内部审计监督和预防功能。

（二）强化宏观审计理念，推行全过程管理审计内部审计在开展农业建设工程管理审计过程中，要适应时展要求，推行全过程管理审计，将建设工程的投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等各阶段的业务和管理活动全部纳入审计范围，多做审计应做的事，在最能产生效果的阶段做事，做产生效益最大的事项。如从事后审计变成事中控制和事前预防，多做建设工程投资风险评价和实施过程中预算控制，加强建设工程的绩效评价，确保“预算即决算”的工程管理目标的实现和发挥应有的效益。

（三）合理确定各阶段管理审计的重点内容1、项目决策阶段。主要审计项目立项是否按照管理制度规定的程序履行，有无经过专业论证，是否通过投资评审环节；内部控制制度和环节是否存在风险点。2、项目开工建设前期阶段。（1）项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算等文件和批复是否齐全，程序是否合规，确定的建设规模、内容、标准和投资规模是否符合国家有关规定、规范。（2）项目规划、环评、消防、设计、施工许可等建设手续是否齐全，各种规费是否按规定及时缴纳，减、免、缓缴的手续是否完善并符合有关规定。（3）项目勘察设计是否符合有关规范、标准，勘察设计内容有无漏项，有无勘察设计失误、设计不合理等造成潜在损失浪费的问题。（4）招投标的程序是否合法，有无随意变更或违反评标办法、任意肢解标段、变更中标人和中标内容等问题。与项目各相关单位是否依法订立合同，与招标文件和投标承诺是否一致。（5）建设资金的来源是否合规并落实，资金的使用安排能否满足项目建设的需要，筹资结构是否合理，是否存在债务负担过重影响投资效益的问题。3、建设实施阶段。（1）各参建单位是否严格履行合同，有无违法分包、转包工程，如有变更、增补、转让或终止，审查其真实性、合法性。（2）执行概算是否严格，有无擅自改变批复建设内容、提高或降低建设标准、概算外投资、超概算支出等问题。（3）是否建立健全合同管理、签证变更、质量验收、设备材料管理、资金和财务管理等各项内控制度，是否细化、有效并得到贯彻落实。（4）审查清单范围内工程施工的用材、方法、工序是否符合施工方案、图纸、规范及清单工作内容的要求，有无多报用量、多计消耗、以次充好等问题，加强对规格、型号发生变更的设备材料的价格审计；设计变更手续和变更内容是否真实、合规和必要，变更部分造价、清单漏项造价确定的合法性和合理性。（5）审查建设、设计、施工、监理等单位是否有效履行了各自的质量管理职责，工程质量是否存在缺陷，有无造成重大的损失浪费。（6）建设资金是否按计划及时到位，与投资进度相衔接，是否按规定用途使用，有无截留、滞留、转移、挪用资金的行为，有无虚列和挤占成本，超标准列支有关费用。（7）建设工程会计核算是否真实、合法，是否有利于建设项目的管理及竣工决算的需要，利息收入和工程结余的来源、分配和使用是否真实合法，有无截留、隐匿收入和设立账外账等问题4、项目建设结算审核阶段。施工单位是否及时编制工程结算资料，内部审计部门是否按规定委托有资质的咨询机构对结算资料真实性、完整性进行审计，并在合同规定的时间内及时完成结算审计工作。5、竣工决算及验收交接阶段。审查竣工决算编制工作是否符合有关规定，资料是否齐全，手续是否完备；交付使用财产是否真实、完整，符合交付条件，移交手续是否齐全、合规；审查基建结余资金的真实性，有无隐瞒、转移、挪用、隐匿结余资金等问题；审查竣工决算报表的真实性、完整性、合规性，是否按照预先的协议约定，对完工后建设工程进行了分配等。

（四）建立适合农业建设工程管理审计特点的指标评价体系1、评价指标体系设计原则。在选取农业建设工程管理审计评价指标时，应考虑建设工程自身的特点，同时要遵守客观性、全面性、简单易操作、定性与定量相结合和动态评价5项原则。2、管理审计评价指标体系构建。将农业建设项目管理审计指标体系设置项目决策阶段、项目实施阶段、项目运营阶段三个一级指标，项目立项规范性等19个二级指标，项目立项条件的合理性等42个三级指标，并通过层次分析法，设置每个指标的权重。具体见下表：三级指标中涉及公式计算的如下：项目信息决策公开性=（公众实际获取的信息/公众需要获取的信息）*100%；应招标未招标率=（应招标未招标采购行为的数量/应招标采购行为的数量）*100%；违规招标率=（违规招标采购行为的数量/实际招标采购行为的数量）*100%；概（预）算执行率=（项目竣工决算金额/项目批复概算金额）*100%；资金运用率=（实际用于项目的资金/实际到位资金）*100%；违规资金率=（违规使用的资金/实际用于项目的资金）*100%；资金到位率=（实际到位资金/计划到位资金）*100%；工期提前率=（1-实际完成工期/计划工期）*100%；项目完工率=（实际完成的单位工程数/计划完成的单位工程数）*100%；合同完成率=（合同实际完成数量/合同计划完成数量）*100%；非正常合同变更率=（非正常合同变更量/合同工作量）*100%；资金闲置率=（闲置的资金/到位的资金总量）*100%；工程造价审减率=（工程审计审减金额/工程送审金额）*100%；单位投资就业人数=（与项目相关的新增就业人数/项目总投资）*100%；人均消费支出=（项目投产后人均消费品支出-项目投产前人均消费品支出）/项目投产前人均消费品支出*100%；绿化率=（绿化植物垂直投影面积/项目建设用地总面积）*100%；静态投资回收期=（累计净现金流量出现正数的年数-1）+（上一年累计净现金流量的绝对值/出现正值年份的净现金流量）项目服务能力=（项目实际服务能力/项目计划服务能力）*100%。3、农业建设工程管理审计总体评价得分计算。在计算总体得分的过程中，需要设计一定数量的专家评分表，由专家对每项指标进行赋分，并对每一项评价指标的重要性分别设计20%-100%五个档次，20%为完全不适合，40%为不适合，60%为一般，80%为适合，100%为非常适合。以收回的有效的专家评分表中每一项指标不同档次段的专家人数和专家总人数的比率乘以该分值段对的档次系数，作为此档次的权重，每个指标所有档次权重的总和为该指标的权重，二级指标的权重是对应每类三级指标的权值之和，以此类推确定一级指标的权值。该工程所有指标权值之和就是该工程的最终得分。最终得分对应的工程管理审计评价档次为40分以下为完全不合格，40-60分为不合格，60-80分为一般，80-90分为良好，90-100分为优秀。

（五）加强审计结果的运用审计工作的重点在于结果的运用，对审计结果较好的，应予以表扬或继续支持。对审计发现问题、达不到预期目标或评价结果较差的，应予以通报批评，并责令其限期整改。不进行整改或整改不到位的，应追究相关责任人的管理责任，今后不再审批新建农业工程建设项目。

（六）打造高素质的内审队伍要加大审计人员培训力度，及时参加后续教育培训，提高审计人员从宏观层面分析、解决问题的能力，积极引进高层次复合型人才，打造一支政治素质过硬，业务能力较强的内审人员队伍。鼓励内审开展课题研究破解工作难题，以理论成果指导工作实践，以成果转化推进工作创新。 总之，农业建设工程管理审计已成为农业部门单位内部审计的发展方向，内部审计人员一定要抓住这一历史机遇，紧密围绕农业改革与发展的中心任务，不断加强农业建设工程管理审计，提高农业预算资金的使用效益，更好地推动我国农业持续稳定健康地向前发展。

参考文献：

[1]薛赛珺.上海师范大学《政府投资建设项目绩效审计评价指标体系研究》

[2]敬芸仪,李维军,吴虹.四川农业大学《高校建设工程管理审计之“难”及解“难”途径分析》.

[3]谷孟君.武汉理工大学《浅谈高校建设工程管理审计》.

作者：郝兆国 单位：山东省农业科学院