农田水利建构状况研讨

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本文作者：郭兴中、梁兴东 单位：耒阳市水利局

耒阳市委、市政府始终把农田水利建设摆在农业发展的优先地位，成立了工作协调领导小组，负责统筹、协调农田水利建设工作。推行党政“一把手”负责制，层层签订责任书，实行绩效考核，做到任务明确、责任到人、落实到位。紧扣小型农田水利建设目标，坚持科学规划、技术可行、注重实效的原则，先后制定了《湖南省耒阳市农田水利建设综合规划报告》、《耒阳市农田水利建设实施规划》等一系列小型水利发展规划。充分听取群众的意见，坚持山、水、林、田、路综合布置，节水措施配套与农业结构调整同步规划，水源工程和田间工程配套建设，并与新农村建设、农业结构调整、产业开发相结合，发挥项目资金的最大效益。通过规划，摸清了全市的农田水利设施现状，理清了工作思路，找准了建设方向和重点，做到统一规划、连片建设、整体推进、分步实施、讲求效益。严格监管工程质量和进度。对建设资金，严把关口，专款专用，定期督查，一项一审，确保了资金使用效益。

随着全市病险水库除险加固项目工程的深入推进，水利枢纽工程带病运行的状况得到有效治理，但耒阳市灌区配套工程建设尚未纳入国家投资计划，小型农田水利工程建设更是严重滞后。当前，耒阳市小农水建设存在的主要问题有：

小型农田水利设施老化失修现象普遍，有人用无人管问题突出。当前使用的小型农田水利设施多数是20世纪60～70年代修建的，至今已运行40多年，老化破损严重，加之市、乡镇、村财力困难，缺乏必要的维修改造资金，小型农田水利基础设施多数处于“农民不管了，集体管不了”的境地。据调查统计，大多数灌区渠系因淤积、崩塌造成渠道损毁达90%以上，渠系建筑物完好率不足30%，致使渠系工程输水不畅通，有水难灌溉；小型水库、山塘等水源工程淤积严重，淤积量占正常库容的30%以上，严重影响了正常蓄水库容；村组管理的泵站、塘堰等小型工程设施也因长期缺乏专人管理，设备、输电线路时常被盗而无法发挥正常功能。

农村“两工”全面取消，农田水利建设的新机制尚未真正建立起来。土地承包到户、农村税费改革后，用于农田水利设施建设的村提留不复存在，农业水费偏低且收取难度较大；取消农村“两工”（义务工、劳动积累工），农民投工投劳急剧减少，导致农村水利设施建设陷入了既无资金又缺人力的尴尬状态。在当前农民收入水平总体还比较低的情况下，农民尚没有能力拿出一定数量的资金投入农田水利建设。且农村青壮劳力大都外出打工，老弱病残在家种地和看管孩子，靠打工子女寄钱回家维持生计。农村“一事一议”的筹资投劳政策难以落到实处，同时由于农田水利设施公益性较强，受益管护的主体不明，多数群众存在不同程度的等、靠、要的思想，缺乏主动积极性来改善自己的生产条件。

农业生产效益低下，小农水投入严重不足。农民出资投劳难度大。一是劳动力价格显性化。农民外出务工、经商，每天可以挣到（60～80）元，而在家参加小农水建设，则没有工钱或只能象征性地得到一点儿工钱。农民出于生存和养家糊口的需要，往往不愿出力投劳。二是农业比较效益低。一亩水田单季产粮约450kg，除去种子、化肥、农药、机耕机割等费用，在风调雨顺的年景，1年也许有（100～200）元的收入，但如果遇上洪涝或大旱，则要赔进数百元的种子、化肥、农药钱。因此，在目前我国粮食作物价格偏低、农业生产效益不高的情况下，农民为降低生产成本，往往不愿出钱兴修农田水利。三是农民种田已沦为副业。耒阳市人均占有耕地面积少，部分村组人均占有水田面积不超过3分，全家总共就1亩田左右，农民主要靠务工、经商等其他收入谋生，种田已变为农民的副业，农民出钱出工修建水利的热情不高。四是“两工”取消后，农村“一事一议”制度不完善，政策、法规鼓励农民出工出劳力度不大。加之许多农民小农意识严重，只顾眼前利益，缺乏长远考虑，农民出资投劳难度大。

财政对小农水投入严重不足。大中型水利设施建设，因其举足轻重，备受重视。而小型农田水利建设，因其小而未受到足够重视。其实，小型农田水利建设犹如人体之毛细血管，大中型水利设施建设犹如人体之主动脉，它们是一个整体，二者只有相互协调、共同发展，才能充分发挥水利灌溉的整体功能。“渠首水飘飘，下面（田里）没水浇”就形象地说明了小型农田水利不配套的弊端，也从反面说明了小农水配套设施的重要性。目前，水利投入着重于大江大河治理、病险水库除险加固、农村安全饮水工程等方面建设。对小型农田水利建设投入很少，上级财政近3年拨给耒阳市的小型农田水利建设资金仅为663万元。农民基本上还在用“”的水，耕种“学大寨”的田。耒阳市2009年夏秋冬三季连旱，农业生产损失严重，就是历史欠账太多给小型农田水利建设敲响的一面警钟。

社会资金难投入。小型农田水利建设属于准公共产品，具有社会效益大、经济效益差、投入产出周期久、回报年限长的特点。加之小农水项目多，规模小，社会资金投入风险大，小型农田水利建设吸引社会资金难。

工程水费收缴难，以水养水濒临困境。农业税取消后，水费收缴难度大，工程维修养护资金和管理单位正常运转面临困境。特别是从2007年起，耒阳市欧阳海灌区和3座中型水库水费实行财政补贴后，各类水利工程基本上不再向农业用水收取水费。由于没有养护资金，很多地方的（尤其是村组）小型农田水利管理处于无序状态，管理和维护陷入缺钱少人的困境。

资金分条块使用，整体效益不明显。目前，耒阳市小型农田水利基础设施建设资金，分别由财政、水利、国土等部门各自使用一块，分割使用，零星打补。全市对资金的争取和使用缺乏统一的规划和统筹考虑。资金分条块使用，导致整体效益不明显，难以连线成片，形成规模效益。

产权不明，责权利不清，管护难。目前，耒阳市农业用水出现以下三个难点：一是农业用水供求矛盾突出。由于小型农田水利工程建设滞后，加之管护不到位或无人管护，农业用水的供应呈自生自灭自然状态。每到用水高峰期，供需矛盾尤为突出。不少农民常常半夜起床去“拦水”（将水引进自家的水田），村干部则半夜蹲在渠道为百姓“守水”。二是用水秩序较乱。斗农渠及田间渠道的用水管理大多无专职管理人员，用水秩序混乱。由于无人负责斗农渠及田间渠道用水分配，用水随意性大增，浪费水严重；又由于用水矛盾的难以调和性，群众容易因争水抢水引发纠纷。三是用水方式粗放。

目前耒阳市大部分农民还是采用传统的大水漫灌方式，灌溉方式落后，距节水型社会建设的要求还有很大距离。出现这些难点的深层次原因是产权不明，责权利不分。税改前，小型农田水利工程主要由村组负责，部分由乡（镇）、县（市）负责。税改后，村组对小型农田水利工程的管护失去兴趣，许多村组负责的小型农田水利工程呈现“无主”状态。又由于农民种田比较效益低，农民护水意识淡化，“有水就种田，无水就抛荒”是许多农民的普遍心理。在这种情况下，小农水工程毁损严重，蓄水调水功能大大下降。

针对小农水工程资金零星、条块使用，由水行政主管部门统一编制县级以上小型农田水利规划，并由水行政主管部门统一管理和使用小农水工程资金，形成规模效益。小农水为“准公共产品”，针对其投入严重不足的问题，明确规定省、县（市）财政的出资比例，建立对小农水建设投入的长效机制。考虑到大多数县（市）级财政的实际困难，适当提高省级财政的出资比例。同时，鼓励具有经营效益的水库、水塘以未来承包权、收益权为抵押，吸引社会资金参与小型农田水利建设，盘活水资源。规定农用水费收取、使用、管理办法，实现以水养水，为小型农田水利工程建设的维护和水管机构（含用水协会）的运转提供资金。

针对小型农田水利建设量多面广、农业比较效益低、农民自觉参与小农水建设热情不高的现状，政府（尤其是乡镇）在小型农田水利建设方面要发挥主导作用，深入农村，多做群众思想工作，引导农民看长远。同时将小农水建设的完成情况作为考核基层政府绩效的重要指标。在政府主导、加强引导的同时，要充分发挥好农民的主体作用。按照“民办公助”方式，政府进一步加大扶持力度，引导农民因地制宜兴建小型蓄水、引水、提水、集雨等水源工程。针对不少村组小型农田水利“无主”状态，对小型农田水利采用分类管理的办法，清晰产权，明确责权利。具体分类管理办法如下：对于农户自用微型工程，实行“自建、自有、自管、自用”体制;对于小型公共水利工程，按水系和渠系组建农民用水协会等组织，实行用水合作组织的管理体制，收取相应水费，维持水利工程的日常管理和维护；对于纯公益性小型水利工程，按照“政府不背包袱，群众不增负担”的原则，在所有权不变的前提下，采取拍卖、租赁、承包、股份的方式进行改制，推行“防洪保安，灌溉管理，综合开发”三位一体的管理体制。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，进一步放开建设权；通过承包、租赁、拍卖、股份合作等方式促进产权流转，搞活经营，落实管护责任。

目前，“一事一议”制度在耒阳市实施，出现以下问题：一是以村为单位，议事群体过大，意见难以统一。二是弱势自然小村组在“一事一议”中，无法与自然大村组博弈。调查中，我们发现，有些弱势自然小村组的山平塘亟需小农水资金对其进行改造，但在“一事一议”的小农水项目讨论中却难以获得平衡通过。三是一事一议的先建后奖补制度，资金直接奖补给村里，资金易落入部分村干部私人之手。因此，针对一事一议制度存在的问题，打破行政村界限，以小农水受益的自然村组为主体实行一事一议制度，财政奖补资金直接划入受益的自然村组账户，减少中间流转环节。