农田水利建构进展途径探讨

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本文作者：徐江秀 单位：甘肃省武威市凉州区黄羊河水利管理处

上世纪90年代喷、滴、管灌等高效节水技术在灌区得以试验示范，试验推广高效节水灌溉面积896.667hm2。其中：喷灌603.333hm2、滴灌60hm2、管灌面积233.333hm2。由于骨干工程运行多年，老化失修严重，近年来虽对部分严重影响输水的干支渠进行了改建，至今仍有大部分渠系及建筑物老化破损严重，部分渠道已影响正常输水。目前渠道水利用率仅为61.38%，灌溉水利用率为55.24%。

灌区项目工程资金来源主要由国家投入、地方配套和群众自筹三位一体的方式来解决，农田水利工程资金来源主要由灌区垫资和农民自筹等方式解决。农村税费改革是最近几年中国经济改革的一项重要内容。农村税费改革前灌区斗渠以下田间水利工程建设与维护除靠少量的财政资金补助和灌区垫资外，主要靠受益区农民投工投劳。自甘肃省实行农村税费改革以来，取消了“两工”、“农业税”及“乡村提留”，因而农民对农田水利工程建设投资、投劳的结构也随即发生了变化，造成解决农田水利工程建设的资金矛盾突出，引导农民投资、投劳异常艰难。斗渠以下的小型农田水利工程整体上处于吃老本状况，老化失修严重。

农田水利建设中存在的问题

随着农村税费改革的进一步实施，农民劳动积累工和义务工逐步取消，农田水利基础设施建设投入机制和组织方式发生了重大改变，造成农田水利基本建设投入锐减，建设速度明显缓慢。

新中国成立以来，我国农村水利建设主要是靠政府扶持和农民出工投劳进行的。税费改革前，黄羊灌区农田水利基本建设年均投工12.74万工日（2000年～2003年），完成工程量15.29万m3。税费改革后，多年形成的政府发动、群众参与、技术负责、市场化运作等一整套行之有效的工作方法有相当一部分已不能再用，转而实行“一事一议”、民主决策。随着税费改革的深入，村内“一事一议”，筹资投劳都作了明确的限制，减少幅度很大，农田水利基本建设投资投劳严重不足。2009年全灌区仅投工2.81万个，完成工程量1.924万m3，降幅达81.62%，极不利于农业生产条件进一步改善，农业防灾减灾能力明显下降。

由于劳动力和灌溉用水价格低，设备和能源价格又相对较高，发展高新节水灌溉，节水、节劳的收益比不上增加的设备与能源投入，受农业效益及群众认识的限制，水费不能完全按成本收取。因而农民没有发展高新节水灌溉技术的积极性。由于资金短缺，投入力度不够，节水工程档次低、数量少、规模小，且比较分散，难以起到整体带动作用，高新技术不能得到大面积推广应用，造成节水灌溉整体水平不高，水的利用率仍然偏低。

农村实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织逐渐退出小型农田水利工程建设和管理的主体地位，小型农田水利工程的归属不明确，管理责任不落实，农民的分散经营和农田水利设施集体受益之间的矛盾日渐加剧。斗渠以下的小型农田水利工程整体上处于吃老本状况，投入资金严重不足，老化失修严重。

对策与措施

农田水利工程是农业和农村最基本的基础设施，在农业生产和农村经济发展中占有十分重要的作用。因此，必须充分认识当前农田水利基本建设遇到的新问题，运用科学的发展观，适应新要求，研究新办法，探索新机制，把农田水利基本建设坚持不懈、扎实有效地开展下去。进一步巩固和增加农业基础设施，为农村经济发展、粮食安全和农民增收创造条件。

历史经验证明，中国农业的发展包括农村水利的发展，首要的是靠政策。当前各地对如何开展农田水利基本建设出现了困惑。为澄清模糊认识，划清政策界限，增强干部组织农田水利建设的信心，建议出台《关于加快农田水利基本建设的意见》，提出新形势下搞好农田水利基本建设的新思路，制定相应的扶持引导政策，对农田水利建设进行再动员。特别是要针对费改税后如何在保护农业、保护农民的同时加快水利发展做出明确规定，从而使弱质产业逐步壮大，保障和支撑农村水利持续发展。

税费改革后，农田水利建设的主要难点是资金问题。在当前农村经济基础相对薄弱，农民收入水平相对较低的情况下，要尽快建立和完善国家、地方、群众等多元化、多层次、多渠道、制度化的投入机制。一是各级财政都要按照经济增长速度，逐年增加农田水利建设的投资预算。建议区政府调整公共支出结构，在保证农田水利工程投资的情况下，加大对农村纯公益工程的投资额度，提高农业生产综合抗灾能力。二是要根据“渠道不乱、各负其责、各记其功”的原则，将农业综合开发、水利、国债资金、扶贫和以工代赈等用于水利建设的资金捆绑使用，采取分部门资金整合管理，按照水利总体规划的方法进行，集中连片进行山、水、田、林、路综合治理，提高农村水利建设的整体效益，最大限度地发挥投资效果。三是要探索用奖励和补助的办法来调动农民投入农田水利建设的积极性，让农民在国家的支持下，加大对发展节水项目的扶持力度，通过自己的辛勤劳动改善生产条件。四是要积极探索、勇于实践、大力发展民营水利，积极引入市场经济机制，本着有利于调动群众的积极性、有利于加快水利建设步伐、有利于加强工程管理的原则，制定和完善发展民营水利的优惠政策和激励机制，充分调动社会各界的积极性，走民建、民有、民营，“小农水、大水利”的发展之路，改善目前水利投入严重不足的状况。

按照“抓大放小，改旧促新”的指导思想，转让所有权，放开建设权，搞活经营权，深化水利改革。建议区政府强力推进水利工程产权制度改革，积极引进外来资本，盘活现有资产，形成产权多元化的格局。一是深入总结“五小”水利工程产权制度改革的经验，针对合同不规范、养护不及时、承包期限短、拍卖租赁形式少等问题，适时启动第二轮改革，注意推广成功模式，以便最大限度回收资金，保证水利工程发挥作用。二是充分利用全区水利工程管理单位体制改革的契机，尽快组织实施水利工程管理体制改革，按照定岗定编、全员聘任、转换机制、管养分离的办法，从而进一步解决水管单位机制不活、经费短缺、机构臃肿、管理粗放的问题，提高工程的运行效益和管理水平。三是对新建的小型水利工程要放开建设权、管理权和经营权，采取市场化运作方式，实行投资主体多元化。在搞好试点的基础上，制定优惠政策，鼓励单位和个人按照“谁投资、谁建设、谁所有、谁管理、谁受益”的原则，根据小型农田水利基本建设的总体规划，采取独资、合资、股份合作等各种形式，兴修小型农田水利工程。采取租赁、拍卖、承包等办法，进行小流域和荒山、荒沟、荒丘、荒滩的开发，逐步实现小型农田水利工程产权明晰化、投入多元化和经营企业化。