农业生产托管机制创新研究

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摘要：农业生产性服务是农业社会化服务的主要内容，农业生产托管是农业生产性服务业服务农业农民落地下田的主推方式，小农户与农业生产服务主体发展现代农业存在的困境要求必须在农业生产托管机制方面进行创新，实现小农户和现代农业发展有机衔接。结合山西省实际，建议创新机制，在山西省试行推广“政策试验+农村集体经济组织+服务主体+农户+金融保险创新”五位一体的农业生产托管合作机制，探索建立保底分红、货币返还型和实物返还型等收益分配机制，实现政府、农户、服务主体、农村集体经济组织、保险金融机构多方共赢的改革效果。

关键词：农业生产托管；机制创新；收益分配

2035年我国基本实现现代化时，农业也要基本实现现代化，未来15年我国农业现代化的重要任务是实现小农户生产经营现代化。2018年中央一号文件指出“培育各类专业化市场化服务组织，推进农业生产全程社会化服务，帮助小农户节本增效”。党的报告指出“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。农业生产性服务是农业社会化服务的主要内容，农业生产托管是农业生产性服务业服务农业农民落地下田的主推方式。农业生产托管是承包农户享有土地承包经营权，在不需要流转经营权的前提下，将农业生产中的耕地、播种、植保防护、农产品收获等所有或部分环节委托给农业生产托管服务组织实施管理的新型农业经营方式。

1山西省农业生产托管基本情况

2017年农业部办公厅出台了《关于大力开展农业生产托管的指导意见》，山西省认真贯彻落实中央精神，在全省开展了农业生产托管试点项目，先后出台了《关于切实抓好农业生产性服务业发展的实施意见》等文件。2017年8月山西省以中央财政支持农业生产社会化服务为突破口，大力推进农业生产托管，大力发展农业生产性服务业，选择了10个粮食产量靠前的大县开展农业生产托管试点项目，完成补助面积超过3万hm2。2018年山西省托管服务任务的试点项目县27个，完成托管服务补助面积超过5万hm2。2019年山西省在81个县开展农业生产托管服务，完成托管服务面积23万hm2。山西省试点地区在推进农业机械化、生产规模化、经营集约化、产品绿色化方面实现了预期目标。

2农业生产托管的机制创新

2.1机制创新的必要性

从农户角度来讲，小农户发展现代农业必须解决如何对接社会化大生产，如何对接资本、技术和管理等现代要素等问题，新时代现代农业发展新动能依然主要来源于农民群众和市场需求。推进新时代现代农业发展应当顺应向以机械化为主转变的历史趋势，顺应大部分农民退出繁重作业方式但不愿意退出家庭经营模式的期望，顺应对农业生产环节零碎式外包转向系列式、全程式外包的愿景。从农业生产托管服务主体来讲，农业生产托管服务主体发展现代农业必须解决普遍规模小、辐射带动农户能力弱、缺乏资金、缺乏人才和技术、与小农户对接不畅等现实问题。就资金来源而言，服务主体融资能力较弱，农村金融体制机制不顺畅导致的贷款难，限制了服务主体提供农业生产托管服务的相关能力。家庭农场、农民专业合作社等所拥有的生产技能大多属于经验性技能，农业科技创新能力和技术研发不足，向农户提供专业性技术指导的服务能力需要进一步加强。从近几年山西省农业生产托管情况来看，普遍存在以下问题。服务链条较短，服务环节主要在耕、种、防、收环节，纯农机作业服务的多，农业生产资料供应、生产经营信息服务、农产品运输存储及加工销售方面服务内容少，不能满足现阶段农户对农业生产托管服务的需求。基于以上因素，必须深入研究小农户融入现代农业发展的有效联接机制，从全省层面对农业生产托管机制方面进行完善创新，研究探索适合山西省发展的农业生产托管机制，推动全省现代农业发展，夯实乡村振兴战略的基础。

2.2机制创新思路

充分把握山西省情农情，结合山西省实际，试行“政策试验+农村集体经济组织+服务组织+农户+金融保险创新”五位一体的农业生产托管合作机制。政府部门制订政策引导带动，农村集体经济组织发挥组织居间协调管理作用，农业生产托管服务组织承接托管项目，承包农户规范开展委托托管、金融保险机构提供农业生产经营风险保障。建立利益共享、风险共担的收益分配机制，以实现政府、农户、服务主体、农村集体经济组织、保险金融机构多方共赢的改革效果。

2.1.1政策试验引导带动在政策制订推动方面,立足中国特色农村基本经营制度,以健全农业社会化服务体系为突破口重塑农业政策体系,发挥市场配置资源的重要作用，为服务需求与服务供给牵线搭桥，优化资源配置，引导规范服务组织健康发展。用法治思维规范经营主体和市场行为，创造良好有序的营商环境。加大政策试验推广的广度和深度，实行政策补贴资金制度，充分发挥财政补贴资金“四两拨千斤”的作用，按照服务主体与小农户互惠互利的原则进行分配。调动广大农户和农业生产托管服务组织的积极性，激发内生动力，培育和引导农业生产托管新产业新业态健康持续发展。通过专项扶持、政策引导、统一规划等措施，在完成承包土地确权登记颁证工作的基础上，引导农户通过“互换并地”实现土地集中规模经营，充分利用国土土地整理项目提高土地利用率，方便农机使用，提高服务效率，降低服务成本，促进服务规模经营。

2.2.2农村集体经济组织开展组织协调管理服务山西省农村地形地貌复杂、土地分散、细碎化程度高，承包农户人多地少的情况普遍存在，农业生产托管服务组织存在服务对象多、服务难度大、服务成本高、对接困难等问题。集体经济组织是农村土地的所有权人，与承包农户是发包方与承包方的关系。在开展农业生产托管中，集体经济组织在组织农户集中经营、协调农户签订服务合同、评价托管服务效果方面具有天然优势，承担着“一手托两家”居间服务，农户对其信任度高。集体经济组织参与组织协调管理，可以有效解决服务服务成本高、服务难度大、交易成本高等现实问题，实现农户、集体经济组织、服务组织多赢的效果。具备条件的集体经济组织也可以直接为农户提供农业生产托管服务。

2.2.3农业生产托管服务组织承接托管项目参与农业生产托管的服务主体及服务内容包括以下方面。（1）农民专业合作社。提供引进新品种、新技术，提供技术和信息服务，采购农药、种子等生产资料，组织销售，承接国家涉农建设项目。（2）家庭农场。有一定生产规模、有较高管理能力的种养大户成立家庭农场，开展农业生产性服务。（3）龙头企业。立足当地经济，充分利用当地资源优势与人文特色，发挥加工流通服务特长，带动当地主导产业。（4）农业专业性或综合性服务公司。为农业产业上下游的生产者、加工企业、供应商、终端商等提供多元化交易、专业及时的信息资讯、第三方智能仓储、多式联运物流配送等综合服务。（5）农业服务类专业合作社及联合社。开展植保防护、农机服务、农产品仓储加工等多种服务。（6）供销合作社。供销合作社在全省服务网点多、服务内容广，可以在原有网络基础上拓展服务网点、延伸服务链条，增加服务内容。（7）多元化融合主体。各种不同类型的服务组织横向联合、纵向拓展，优势互补、融合共生，围绕优势产业或产品的生产经营，以资本、装备、技术、管理、服务等为结合点，组建农业生产服务联合体、服务联盟、协会等新型生产经营组织，为农民提供全方位的农业生产托管服务。

2.2.4承包农户规范开展委托托管坚持家庭承包经营地位，尊重承包农户主体地位，维护农户发展现代农业主体地位，按照“托管自愿、有偿服务、风险共担、利益共享”的原则委托服务组织开展农业生产托管，签订权责明确的托管合同。

2.2.5金融保险机构提供农业生产经营风险保障针对制约现代农业的发展存在的融资难、农业保险产品不够丰富，覆盖面少，农业保险制度体系不够健全等问题，突破保险思维，保险公司联合担保公司和银行主体，实现跨界融合，多重增信，推进农村金融创新，提升农业综合金融服务水平，全方位满足小农户农业保险需求和农业生产托管服务组织融资需求。

2.3收益分配机制

托管双方按照利益共享、风险共担的原则，探索建立保底分红、货币返还型和实物返还型等分配机制。托管服务组织每年给予村集体经济组织一定的组织协调费用。

2.3.1保底分红型农业生产托管服务组织为农民提供从耕作、播种、植保、收获等环节的全程服务。农户与服务组织签订委托合同，合同约定农民获得收获物。服务组织承诺保底产量。完成保底产量农户向托管服务主体支付托管服务费，完不成保底产量托管服务主体支付违约金。超出保底产量部分形成的收益由农民和服务主体按双方约定比例进行分配。

2.3.2货币返还型托管服务组织向农户提供农业生产资料，双方约定由服务主体提供垫资服务，同时提供土地耕作、播种、施肥、浇水、收获和加工、销售等服务。农产品完成销售后，农资成本和服务费归托管服务组织，总收益扣除农业生产成本和服务费后归农户。农户全程监督生产经营过程，水、旱、洪、涝、地质灾害等自然风险由农户承担。

2.3.3实物返还型托管服务组织提供农资、土地耕作、播种、施肥、浇水、收获和加工等服务。种植收获农产品归农户所有，农户根据合同约定向托管服务组织支付托管服务费，一般要约定产量。

作者：李秀川 单位：山西省农村经济经营管理站