农业科技体制改革内生性逻辑分析

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一、引言

时至今日，我们提出建设现代农业的发展战略，构建以适度规模经营为主要特征的新型农业经营体制。这一切都为我国今后农业的发展提出了新的任务。在粮食实现11连增，农业科技进步贡献率逐步增加的新形势下，农业科技体制改革成为一个十分重要的命题。然而，相较于其他改革，我国农业科技体制的改革则是刚刚破题。农业科技体制改革的滞后是许多因素所决定的，换言之，农业科技体制是一个内生变量。在众多的外生变量中，农产品区别于其他普通商品的特殊性、国家的农业发展目标、其他领域改革的不断推进等是重要的影响因素。可以说，我国的农业科技体制就是在众多的外生变量影响下形成的。

二、农产品特征与政府目标

（一）农产品特征

粮食问题始终是安邦定国的大事。确保在基本农产品满足需求的情况下，做好农业生产中的其他工作始终是我国农业经济政策的主基调，确保十几亿人口的吃饭问题也是确保社会正义。其次，在市场取向的经济发展中，人类基本生理特征使得基本农产品的需求弹性小，“增产不增收”、“谷贱伤农”、“价高伤民”现象是农业经济政策制定者不断权衡进行利益调整的直接诱因。最后，农产品的生产周期长，受自然界因素的影响大，不可控因素较多。从而造成生产风险大，导致产品供给的波动性较大，供需平衡性控制的难度大，农产品市场的波动性较强。

（二）政府目标

尽管我国从1980年代就已经开始了市场取向的全面改革，但是，对于农业生产来讲，农产品的数量始终是国家追求的第一目标。虽然随着时代的不断变化，国家对农业生产的目标有所调整，但数量目标始终没有放弃，从最初的“保证基本农产品的供给”到后来的“一优双高”（高产、优质、高效）一直到“高产、优质、高效、生态和安全”。而这个数量目标无疑成为对农业科研体制改革的一个重要影响因素。

三、农业科技体制改革的现实逻辑

农业科技体制改革滞后，农业科研投资数量始终处于较低水平，这是由改革开放后我国农业粮食产量获得极大丰收，农产品数量基本满足社会需求这一根本因素所决定的。20世纪80年代末农村改革后，庭联产承包责任制这一制度因素对农业生产增长的贡献率获得极大增加，这产生的一个直接后果是，农产品的数量基本满足人民的需求，进而，家庭联产承包责任制这一制度因素减少了国家通过农业科技来增加农业产出的刚性需求。在国家急于大规模发展经济的情形下，农业科技改革排序只能靠后。从1984年开始，随着城市改革的启动，城市工业得到发展。与此同时，乡镇工业也异军突起，在城市工业并不能有力吸引农业劳动力的情况下，农业生产者通过“离土不离乡”的形式来获得农业生产之外的收入以此来抵消由于比较收益差别所产生的收益差距，农产品数量仍然能够得到保证，进行农业科技体制改革没有激励。随着城市工业的发展，农业的比较收益低下的问题得以显现，兼业化、“离土又离乡”乃至“撂荒”成为农业生产的常态，粮食生产数量出现下降。防止粮食下滑面成为国家决策的主要考虑，农业科技体制改革进入决策者的视野。下面详细分析其逻辑过程。第一个时期是1978年-1986年。此时期，处于对农产品特别是粮食由短缺性基本满足到丰产与丰收并存时期。这一时期，由于家庭联产承包制的制度因素起到了非常大的作用，农产品数量获得极大增加，表现为粮食产量没有成为一个突出的问题。与此同时，更为重要的是，由于改革是从农村开始的，城市改革起步较晚，这样一个自然的逻辑是，城乡之间的经济发展水平特别是城乡之间的收入差距较少，农业劳动者没有激励也没有渠道获得额外的非农业收益，进而也就减少了农业劳动力的大量转移，进而即使在农业科技没有大的改善的情况下，仍然能够获得产量的较大增加，进而满足对粮食的需求。在这种情况下，农业科技体制没有进行改革的内生动力。第二段时期，从1987年到1997年，丰产但并不能丰收。在这一时期，粮食生产持续得到增加，其原因在于家庭联产承包责任制制度因素的持续作用，以及农业生产中的“干中学”因素，这一时期，乡镇企业的异军突起给农业生产者带来了非农劳动的机会，但这时的就业体现为“离土不离乡”，这意味着农业生产的劳动力仍然能够得到保障。同时，由于城市经济发展仍然处于快速发展阶段，城乡之间的发展水平仍然处在可接受水平，农业富余人员的额外非农收入也填补了城乡之间的收入差距。在这样的情况下，农业产量水平仍然能够维持供需平衡。与此同时，由于粮食特殊产品的特征，国家粮食流通政策的实行致使政府所承担的财政负担较大。在这种情况下，农业科技体制改革的内生动力仍然缺乏。第三阶段，1998年到2004年。此时期我国粮食生产出现徘徊并出现产量下行的迹象。同时，出现农业收入的相对下降和城乡收入差距的逐步扩大。典型的特征是，非农产业中，国有企业的改革和民营化，乡镇企业的规模性扩张遭遇买方市场的形成，吸纳农业低效劳动力的能力下降，城市工业吸纳农村低效劳动力的能力逐步增加，联产承包责任制的制度因素作用逐渐减弱。这时期，农业产量尽管开始出现下滑，但由于整体经济发展的成效，粮食及农产品价格仍然维持在可以接受的水平，农业科技体制适应市场化趋向改革的要求，拉开改革的序幕。然而，在此时期，由于私人农业投资的体制和条件没有出现，基于认识上的差距，却减少了对农业科技的公共投资。第四阶段，从2005年至今，在这一时期，为了扭转粮食产量了下降的趋势，同时，也由于国家经济发展实力的增强，国家对农业采取了一系列的制度性政策代替家庭联产承包责任制的激励作用，国家对农业生产的支持力度不断加大，四项主要补贴措施也开始实施，从补贴的方式上，由间接补贴改为直接补贴。同时，农业最主要的生产资料——土地的刚性需求更加突出，前期国家粮食产量下降所产生的风险意识增加，国际市场对国内农业生产的影响开始出现。相伴随的是，产业收入差距加大，农业生产者的收入目标和数量目标差异增加，城乡收入差距逐步开始加大，由农业生产造成的经济和社会风险进一步加大。这一切意味着农业科技体制改革的内生动力不断增加。在这样的情况下，农业生产者的增收进入决策者的目标视野，但数量目标仍然制约着收入目标。在市场经济已经发挥重要作用的情况下，基于效率和公平目标的考虑，最终使国家致力于建立农业科技高效的分类改革架构，农业科技体制改革的步伐加快。农业科学研究、农业科学应用基础研究、农业科学实验研究和农业开发研究以及农业科学技术推广研究的功能和边界开始破题。面临的问题是，如何定位农业科研投资的范围，如何实行农业科研投资的方式方法，如何激励私人农业科研的发展，如何解决农业投资与私人投资之间的关系，如何处理多元化农业科技投资体系下的农业食品安全问题。因此，今后还有很长的路要走。

四、未来的农业科技投资改革

（一）市场化改革孕育了农业科技投资私人进入的条件

市场经济的运行规则表明，收益最大化是经济的运行规则。社会主义市场经济的建立和完善，为市场经济运行提供了规则，产权制度的逐步建立和其他各种保证收益实现的规则的建立，为那些能够获得收益的农业科技活动带来了刺激，私人领域出现了投资农业科技投资活动的机会。这一过程伴随着的是资本体式农业技术在市场中出现的迹象。

（二）农业生产的市场竞争性质决定了改革的必然性

作为经济的再生产，农业生产的价值实现还要受到市场经济运行规则的制约。因此，即使能够实现价值的完全适合市场经济运行规则的资本体现式的农业科技也会受制于市场需求的制约。农业科学和农业科学基础研究由于其自身所具有的特征使得私人投资不能达到帕累托最优，一般以公共提供的形式出现。农业科学应用研究则居私人物品的特征较近。农业科学实验开发由于其本身的特点可以应用市场的机制由私人来提供。实际上，农业科学技术推广活动，则需要根据具体的情况来划分，有些活动可以具有社会公益性的内容，有些则可以有私人来提供，有些则需要采取生产者之间的合作。然而，我国目前的农业科技体制及其投资远没有按照市场经济条件下的这些基本的原则来运行，从而需要适应性的进一步改革。

作者：王晓军