农业科技创新投资困境分析

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摘要：科技创新是推动现代农业发展的主要动力，农业科技创新及其绩效的提升离不开政府的资金投入。面对农业科技创新投资的“政府失灵”困境，应从矫治政府在农业科技创新投资中的非农偏好、理顺政府行政管理职能、减少不完全信息和有限理性、完善创新与激励政策等方面入手予以破解。

关键词：科技创新投资；政府失灵；管理；激励

科技创新在现代农业发展中发挥着重要作用，是现代农业发展的加速器。农业科技创新的发展离不开政府的资金投入，农业科技创新投资具有显著的绩效。国内外学者就政府投资对农业创新的影响进行了多方面的研究。如RobertEEvenson以375项农业科研项目投入为材料，对农业科研投资回报率进行了研究。结果表明：全世界农业科技创新投入回报率高达49%；David、Hall和Toole对1957年后发表的30余篇有影响力的文献进行分析，结果显示多数学者公认政府的公共农业科研投入和私人科研投入呈现出互补的关系；Zvi•Gr11iehes、YujiroHayami等基于农业产品的公共性，对农业科技投资不足的问题进行了分析，以为政府制定对农业科研支持的政府提供参考；国内方面，如林毅夫对农业科研投资受益进行了分析，认为农业科研投资收益率达到100%甚至更高；黄季焜研究认为，农业科研投资收益率一般为73%~108%；钱克明研究表明，政府对农业科研每增加1元投入，可使农牧业产值增加高达11.87元的回报。同时，国内大多数学者已探讨农业科技创新的投资对象和范围，并明确主张根据农业技术的类型来区分政府与私人部门等投资主体。如黄季焜、胡瑞法、高启杰和陆彩兰等学者认为政府投入的对象则主要集中在基础研究、应用研究以及知识产权不易得到保护、技术难以物化、社会效益高于经济效益的应用基础研究以及农业侦测与发展战略研究上，具有“公益性”特征[1-5]。国内外大量研究涉及农业科技创新投资“政府失灵”及其对农业发展的制约性影响问题，指出破解政府失灵困境的必然性。现代农业发展的理论与实践充分证明，加大农业科技创新的政府投资是推动现代农业发展的战略性举措，对维护我国农业生产安全具有长远的意义。改革开放以来，我国农业科技创新步伐加快，农业科技对农业生产的影响力逐渐加大。2014年，农业科技贡献率超过了50%，为农业的稳定发展打下了良好的基础。目前，我国农业正处于传统农业向现代农业发展的阶段，稳定粮食产量、调整农业结构、提高农业生产效率都以农业科技创新为基础。破解政府失灵困境，加大农业科技创新投资，无疑具有强烈的现实必要性。

1农业科技创新投资面临“政府失灵”困境的表现与成因

1.1农业科技创新投资整体水平低，政府财政直接投入不足

历年《中国科技统计年鉴》《中国统计年鉴》《高等学校科技统计资料汇编》及有关报告的数据显示，我国农业科研投资强度由1997年的0.17%提高到2009年的0.34%，年均增幅为6%，但远低于发达国家的水平，与同期的发展国家相比，也处于较低水平。20世纪90年代中期，发达国家的农业科研投资强度平均达到2.37%，同期发展中国家达到1.04%，30个最低收入国家20世纪80年代的平均水平也有0.65%。国际粮农组织的报告显示：农业与国民经济其他部门相协调发展的标准是农业科技创新投资占农业总产值的比重为2%左右。我国农业科技创新投资强度在2011年达到0.7%左右，但仍低于20世纪90年达国家政府平均农业科技创新投资强度的1/3。当前，发达国家农业科研投资强度达到3%～5%，我国仍然低于1996年联合国粮农组织建议的发展中国家应确保的1%的水平。许多国家的农业科技创新投资靠政府拨款为主，日本、英国、德国、印度、荷兰、菲律宾等政府对农业科技创新的投资额占整个农业科技创新经费总额的60%~90%，而我国远低于这个水平。我国农业科技创新投资整体水平低，政府财政直接投入不足。

1.2政府对科技创新投资的“非农偏好”

由于我国长期以来实行农业支持工业发展的经济政策，国家经济二元化非常明显，政府发展经济以工业化和城镇化为主。政府投资呈现出“非农户化“的趋势，对农业科技创新的投资占政府政策份额中的比例和权重不大，并且呈现出下降的趋势。同时，政府虽然认识到了农业科技创新投资的重要性，但是出于经济收益最大化及农业科技创新见效慢等印度的影响，实际工作中忽视农业创新投资的现象依然非常普遍。“政府失灵”导致农业科技创新的投资不力，制约了农业科技创新金融资源的有效配置。

1.3政府管理职能不顺

我国农业科技创新管理目前存在负责部门多、职能不明确、责任不清晰等问题，管理部门之间缺乏协调和沟通，农业科技政策制定过程的各环节之间及与其他公共政策之间的协调性不强，制约了农业科技创新投资。在农业科技创新投资中，政府管理职能出现错位，一方面，政府往往包揽了本应由市场调节对农业科技创新的投入，从而缺乏引导、鼓励企业、私人和其他非政府部门的投入。同时，政府的非市场化管理的“越位”往往导致对农业科技财政支出结构不合理，投资比例不协调，甚至农业科技创新、推广投资不恰当的政府干预和“一刀切”现象，使农业科技创新的资金投入增长缓慢、效率低下。另一方面，市场化改革的进程中，在市场发展还不充分，科技创新主体在所应该具备的各种条件不具备或金融支持与传导机制不健全的情况下，政府急于片面地依赖市场推动，导致农业科研经费拨款相对于经济增长不断下降，非政府主体对农业科技创新投资乏力，制约农业科技创新及其应用绩效的发挥。

1.4农业科技的创新与激励政策不完善

农业科技创新的风险性和外部性大，科技创新活动需要政策激励与支持。然而，长期以来，我国农业科技的创新政策与激励政策覆盖面不广，支持力度不足。就科技政策而言，当前的农业科技政策主要集中在支持农业科技成果转化和产业化方面，对创新科研的投入较少、力度不大。另外，农业科技创新与激励政策在关注创新外部性（创新溢出效应带来的研发不足、外部性带来的负作用及研发投入过度等）、注重主体创新能力、认知能力提高以及农业科技人才队伍建设投入等方面有待进一步完善。政府在农业科技创新与激励政策上的不完善，往往引致知识产权保护、收益分配、科研人员激励机制运行、各方权益保障等方面缺乏有效规范，使诸如农业科技与生产脱节、农科教及产学研合作松散、农业科研机构体制机制不顺等深层次问题难以有效解决，造成农业科技创新领军人才和大批优秀创新群体缺乏，弱化了农业科技自主创新能力。

2破解农业科技创新投资“政府失灵”困境的对策

2.1矫治政府在农业科技创新投资中的非农偏好

矫治政府在农业科技创新投资中的非农偏好，其重要的基础条件是实现二元经济结构的转换。二元经济结构转换的关键就是实现传统农业部门的剩余劳动力向现代非农产业的转移。为此，要坚持工业反哺农业，城市支持农村，统筹城乡发展。加快城镇化建设，改革户籍制度，构建城乡统一的社会保障制度，促进城乡劳动力自由流动；加快非农产业发展，加快土地制度的改革，提升农业劳动力的人力资本水平，鼓励农民自主创业，促进农业劳动力转移。对于落后的地区来讲，破解二元经济结构，首当其冲的是加大农业科技创新资金投入，将科技创新成果转化为农业生产力，提高农业劳动生产率，从根本上缩小城乡居民的收入差距，矫治政府在农业科技投资中的非农偏好。

2.2克服政府行政管理职能错位现象

推动农业科技创新投资，需要政府的积极干预与管理，但必须克服政府行政管理职能错位现象，厘清和理顺政府与市场、社会的关系，将其定位于农业科技创新的市场失灵领域和市场的需求，确定干预与管理的范围与强度，而不能偏离或取代市场。注意整合农业科技相关机构，梳理各部门职责，理清各部门权限，防止职能交叉、职权脱节。主要措施有以下几方面：一是推动政府经济行为市场化。将市场机制引入农业科技创兴领域，调动资金进入农业科研领域的积极性，形成政府为引导，市场为主导的农业科研资金投入机制。二是推动政府经济行为法制化。政府对农业科研工作要及时进行监管，但是要遵循市场规律，不能以完全强制性的行政手段对市场进行控制。三是实行科学决策。在限制政府干预市场经济活动和改善公共服务的前提下，加强对政府决策的科学化、民主化和经济行为的公开化。

2.3克服不确定性因素带来的政府失灵

一是解决时滞引起的政府失灵。对公共政策的制定和执行系统进行适当的调整和改革，提高决策、实施的效率。将现代化、数字化办公和决策体系引入农业科技创新体系，提高政府制定、实施正确经济政策、干预调节经济运行过程的效率。政府尤其要科学搭建信息服务平台、提供科技情报专用数据库、组建科技中介机构等，为科技创新主体及时、快捷地提供信息服务。二是减少不完全信息和有限理性造成的政府失灵。要及时有效传播和充分披露信息，避免由于缺少信息造成的政策失误。加强政府与公众之间的信息沟通，提高公众信息识别和解读能力，减少决策失误。

2.4完善创新与激励政策

完善农业科技创新统筹协调政策，避免重复立项和“碎片化”现象，有组织地开展农业科技创新；探索对产学研结合、集成创新研发等特定创新活动的税收激励政策，激励产学研合作创新；普及农业知识产权保护知识，建立和完善农业科研成果的产权保护的政策法规制度；加强对企业创新成果商业化的政策激励，鼓励企业自主决策、自行投入，开展农业重大产业关键技术、装备和标准等研发攻关；鼓励农业科技人员创新创业，推进科研成果使用、处置、收益管理和科技人员股权激励改革等政策的制定与落实。

3参考文献

[1]黄季焜，胡瑞法.中国农业科研投资：效益、利益分配及政策含义[J].中国软科学，2000（9）：21-24.

[2]邵凯旋，吴小波，杨阳，等.发达国家构建创新体系的经验及其对我国的启示[J].科技管理研究，2001（3）：56-58.

[3]李东方.政府失灵的原因及其治理探析[J].昆明学院学报，2010（1）：95-99.

[4]吴雪莲，张俊飚，何可，等.财政科技投入与农业科研机构创新水平的长期均衡及短期动态关系研究[J].华中农业大学学报（社会科学版），2015（4）：49-54.

[5]周琼琼，华青松.政府及市场行为对科技资源配置与技术创新能力影响的实证研究[J].科技进步与对策，2015（15）：14-19.

作者：陈长民 单位：西安财经学院