特色农业产业发展应用PPP模式构想

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摘要：农业是党和国家重点关注的领域，是国民经济的基础。山西省委、省政府为贯彻落实乡村振兴战略，立足实际，做出了着眼“三农”长远发展和全面建成小康社会大局的战略部署———建设山西农谷。此举对促进全省农业转型升级和供给侧结构性改革，农村经济发展和农民持续增收起着重要作用。但农谷的建设发展中仍面临各式各样的挑战,为应对挑战，文章提出了在农谷特色农业产业中应用PPP模式的构想，将从运用PPP模式的必要性、可行性、风险以及应用建议四个方面做出分析。

关键词：PPP模式；农业产业；应用

2017年10月18日在党的报告中首次提出乡村振兴战略，这是全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大决策部署，是新时代解决“农业、农村、农民”问题的总抓手。建设农谷是山西省委、省人民政府贯彻落实乡村振兴做出的重大战略部署，截至目前农谷特色农业产业共35个项目，总投资94亿元。PPP作为一种新型的融资模式,可以使社会资本更多地参与到政府主导的项目中,以此提高项目完成效率、降低项目运营风险，在一定程度上PPP模式可以保证社会资本有长期稳定的投资回报，并在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下,提高基础设施建设的质量。它具有投资主体多元化、减轻政府负担、风险分配合理、应用范围广泛等优点。[1]本课题立足乡村振兴战略这一背景，将PPP模式应用于山西农谷特色农业产业，不仅可以建立长期稳定的资金投入机制，吸引更多地社会资本参与山西农谷特色农业产业建设，以此缓解政府的巨大财政压力，加快转变政府职能，而且可以提高农业基础设施建设运行效率，有效分担项目投资风险、市场风险、运营风险等。

一、乡村振兴战略下PPP模式在农谷特色农业产业应用的必要性

党的报告指出，“三农”问题是全党工作的重中之重，必须要贯彻落实乡村振兴，可见农业问题的地位之重。作为国民经济基础的农业，在保证国家粮食安全和供给重要农产品的同时还要促进农民增收，以保证居民的生存和发展。但伴随着农业现代化的不断发展,农业的发展还是出现了以下问题。第一，农业发展需要大量资金投入我国农业发展的资金主要来自四大类，分别为私人自有资金、政府财政支持、各金融机构信贷投入、其他机构的投入。但这些资金并不充足，农业自身是包括许多生产服务环节的大型行业。农业的每一个生产环节都需要注入大量资金，尤其是畜牧养殖行业消耗的资金额更是巨大。除此之外，目前我国农业不断向现代化迈进，现代农业在农业机械、水利、种子、化肥方面更是提出了更高的要求，这要求更多的资金投入。面对巨大的资金需求量，在农谷特色农业产业发展中应用ppp模式显得尤为必要。第二，农业的投资周期长农产品的生长周期是进行农业投资的基础，无论是养殖业还是种植业，其成熟周期一般都比较长，比如肉猪养殖达半年以上，肉牛高达两年，果树最少也需要两到三年。长时间的生产周期也导致了其产生回报的周期很长，甚至在有些时段是负收益，这恰好不符合资本追求的短期收益，从这一点中我们也可以看出农业投资的另一弊端———反应过慢。农业的投资周期决定了它做不到像二三产业的快速反应，也就使得资金不会大量地流入农业生产领域，所以农谷特色农业产业建设引入PPP模式至关重要。第三，农业的投资风险高首先，长时间以来，由于国家发展中比较重视工业的发展就使得农业发展一直处于较弱位置；其次，农业生产的先天不足即易受自然灾害影响也是造成其投资风险高的一个重要原因，在面对极端天气与病虫灾害时农业的抵抗能力还比较弱。对于农产品而言，本身的需求弹性较小和市场价格周期的波动都是影响农业投资汇报的重要因素。最后,农业要取得效益就要遵循生产规模化和全产业链整合的原则，但事实上大部分的企业都无法做到这两点。以上这些原因导致了农业投资的低收益率和高风险率。第四，国家关于农业的政策性强由于农业具有特殊性,所以国家每年都出台大量强农惠农政策，党中央“一号文件”更是自2004年起聚焦“农业、农村、农民”。不难理解，农业本身易受自然灾害的影响且政府对农业的密切关注与支持都使得农业的政策性较强，这就对农业投资者提出了更高的要求，全面把握相关政策的内涵是其必备能力之一。面对这样强专业性的要求，不难得出，无论是政府、企业还是个人，任意单独的一方都无法完美应对。因此，在农谷建设中引入PPP模式，将公共和私人资源有机结合起来对农谷项目更好地落地实施具有重要意义。①

二、乡村振兴战略下PPP模式在农谷特色农业产业应用的可行性

（一）农谷特色农业的发展需要大量长期投资乡村振兴战略要求我们要坚持乡村全面振兴，农谷建设也充分体现了这一点。在项目的落实中，无论是农谷特色农业的基础性设施建设还是具有农谷特色的农田建设都对长期性的投资有一定需求。就前者而言，农谷要建成国家现代农业产业科技创新中心、全国功能食品和功能农业综合示范区、特色农产品优势区、农业高新技术产业聚集区和农村产业融合发展先行区等，这些项目的基础设施建设需要的时间长且资金需求量大，对于地方政府来说这确实是一个不小的负担，因此需要注入大量民间资本为其提供一定的财力支撑。对后者来说，长时间以来太谷县在有关农业的基础设备上投入资金少，存在着农业生产器械老化、农业机械化水平不高的问题，导致其生产力水平较低。如今要开展农谷项目，建设特色农产品优势区，需要大量的资金投入以完善相关设施，推动农业走向规模化。只有加大资金投入才能更好地建设优势特色农业，将特色农产品的潜能发挥到最大，不断将特色农业做大做强，才能更好地实现农谷的发展目标，改善当地民生，助力乡村振兴。

（二）农谷特色农业产业的发展方向适应PPP模式的投资需求第一，农业产品的市场需求量大。随着现在人民物质生活水平的不断提高,人们对于绿色、无污染、无公害的农产品需求也随之增大,这无疑会扩大农业市场的容量，带来众多潜在的市场购买力是农业具有长期稳定的收益保障。这也正是PPP模式中长期收益的这一特性充分显现体现。第二，农业产业的投资利润率高。在达到一定生产力水平后的农业产业，农业的投资利润率可以达到社会平均投资收益率之上。在农业上投资并非是暴利行业,但就其收益而言，大体呈现出一个稳步上升的趋势。如果将PPP模式应用于农业产业中,这种利润长期稳定增长的效果将更加明显。②第三，休闲化农业与生态旅游的逐渐发展。随着我国经济的不断繁荣，人民物质生活质量的提高，追求更高层次的消费。作为一种长期的、健康的、绿色的产业自然得到政府的大力支持。在乡村旅游业发展中引入PPP模式对乡村本身发展和当地政府都具有重要意义，此外，这种模式的引进可以提高回报收益，探索出了一种新型的社会资本。因此休闲化农业与生态旅游契合模式的投资倾向。③

（三）国家政策鼓励PPP模式在农业领域的应用一直以来，国家在资金投入上对农业发展给予高度的支持和重视。自2002—2013年,中央对“三农”财政支出投入规模从1905亿元增加到13799亿元,年均递增19.7%。但是随着农业产业链条的加长、消费市场的逐渐升级,这些必然导致对农业投入的需求不会停留在现在的阶段,迫切地需要通过各种渠道来加大对农业产业的投资。2016年底开始,国家政策层面开始鼓励支持运用PPP模式来引导社会资本增加对农业产业发展的投入。2017年2月5日，《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确提出,大力推广政府和社会资本合作,撬动金融和社会资本更多投向农业农村,支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利等项目建设运营。④2017年6月,《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》(财金[2017]50号),指出重点引导和鼓励社会资本参与农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流交易与平台、“互联网+”现代农业等六大领域农业公共产品和服务供给。⑤2017年9月,《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》指出,应深化农业供给方面的体制改革,引导社会资本积极参与PPP项目。⑥

三、乡村振兴战略下农谷特色农业产业应用PPP模式面临的风险

（一）法律风险深入推进乡村振兴战略有效实施，国家的法律保障是必不可少的。PPP项目从立项到运营涉及到很多的法律问题，包括项目的建设、税收、劳工、知识产权等。⑦农谷特色农业产业建设运营周期长，涉及范围广，国家法律制度的不完善和变更都极有可能带来不可预估的损失。从我国目前看，还没有对PPP模式的法律问题进行顶层设计，只是有很多类似于“通知”“意见”等的文件，实践中PPP项目法律关系的确立和调整大多数是依据《民法总则》《土地管理法》《合同法》等法律文件。这些法律虽然可以规范PPP项目的设立、项目公司的创立、项目招投标及合同纠纷等问题，但由于PPP模式本身的特殊性和上述法律规范内容的不同，具体实施中各个法律之间不协调的情况常有发生，不能完全应对PPP模式面临的法律问题，应用效果不太好。总之，我国现存的法律文件在PPP模式实际应用的很多方面存在空白，一定程度上阻碍PPP模式的持续发展，使农谷特色农业产业应用的风险也大大增加。

（二）金融风险乡村振兴战略下农谷特色农业产业发展涉及到农业科技创新、农业高新科技产业化、农村一二三产业融合等方面，这意味着其发展要依据太谷县的自身优势资源和比较优势进行农业产业结构的重新整合。但对于太谷县目前农业产业的调整、农业基础设施改造、产业管理团队打造和外部先进技术引进，所耗费的资金量大。而且将PPP模式应用于农谷特色农业产业，不同于其他产业的是其投资回报期长，很难短期内盈利。农谷特色农业产业建设时间长，期间极有可能发生汇率变动、利率变动及通货膨胀等情况，也同样会导致金融风险。农谷建设的资金不仅来源于国内资本，国外的资本也有参与投资。如农谷番茄产业项目引入的西班牙外资占总投资额的30%，若欧元汇率发生变化将直接导致欧元兑换成我国货币所最终产生的金额发生变化。而通货膨胀的发生会直接导致各种所需原材料和机器设备的价格波动，利率的变动影响银行的资金贷款利息，从而影响项目的投资成本和投资收益。

（三）建设和运营风险乡村振兴战略下农谷特色农业产业的建设包括特色农产品加工交易园、北方林果科技园、设施农业以及绿色养殖等，建设规模大，耗费时间长。而建设风险主要指所实施的PPP项目延期完工、建设成本超支、设计变更或工程质量不合格等风险。由于项目建设在项目的整个生命周期中起着关键性作用，倘若实施的农业产业项目未在合同约定时间内建成并顺利投入运营，则严重影响农业产业化的发展,包括政府在内的各参与方的生产积极性会大幅降低，进而影响项目后期的运营，导致项目无法按照预期的要求获得收益,对投资者造成重大损失。同时项目的前期规划、政府部门的协调能力以及建设单位的技术和资金运转能力也是影响建设风险的决定性因素。运营风险主要包括管理风险、技术风险、人员风险等，其中人员风险占据重要地位。缺乏专业的管理人才、技术人才、金融人才，会导致在PPP项目运营过程中出现管理不善、质量不合格、资金运作难等风险。

四、乡村振兴战略下农谷特色农业产业PPP模式应用的建议

如果要极力推进农谷特色农业产业PPP模式的应用，就需要政府、农谷管理委员会及项目公司等各方面的共同努力，才能进一步推动农谷特色农业产业的发展。

（一）政府：完善法律法规，加强政策支持第一，制定完善的法律法规，规范PPP模式在农业产业领域的运营，包括运营模式、合作伙伴以及筹融资方式等方面的选择。明确在农谷农业产业PPP项目中政府、农谷管理委员会、项目公司、社会资本等各方的法律责任和法律义务。通过明确他们相互之间的法律关系，建立起科学有效的风险防范机制和利益共享机制，确保整个项目的规范运营。第二，转变政府职能，提高工作效率。在农业产业项目建设过程中，山西省委、省政府要始终以社会利益最大化为目标，推动实施乡村振兴战略。在项目的设计、招投标、建设、交接验收、运营的中，要切实起到监督和引导的作用，保证项目全过程的公开透明，保质保量。同时根据项目进度的实际情况，对项目公司进行一部分补贴或者给予一定程度上的税收优惠，保证项目的正常建设运营。

（二）农谷管理委员会：加强资源整合，统筹推进第一，引进培养技术人才，提供专业咨询服务。大力引进培养农业新产业领军人才，开发农业高技能人才和管理人才，全面掌握经济、法律、税收、管理、农业知识，能够科学、精确地设计评估政府与社会资本的合作方式、财政补贴与税收优惠方式、风险分担机制等,配合农业产业PPP项目的顺利实施。⑧通过专业的技术人才，为项目运行进行政策解读，对从业人员进行专业培训,并为政府和企业解决项目运营中所遇到的困难,提示可能遇到的各类风险状况,提前做好防范措施。第二，择优选择合作企业，组建项目公司。无论是在PPP项目的事前、事中还是事后质量控制，农谷管理委员会都要制定详细规范的项目流程，对于关键环节和流程风险都重点把控，争取为社会大众提供更优质的公共产品与公共服务，同时在合作企业的选择方面遵循择优原则以保证项目的落实。农谷管理委员会依托现有的三家融资平台和五家大数据平台，采取公开公正的竞争方式来选择合作伙伴，为了更好地将PPP项目落实到位，要选择有一定专业资质、财务管理能力良好、技术能力到位、管理经验丰富及信誉良好的社会资方。⑨

（三）项目公司：完善公司结构，确保项目实施第一，政府通过公平公正公开的竞争程序选择社会资本合作,共同出资设立项目公司，介入到农谷特色农业产业的投资、建设、运营中。在具体的项目公司实施过程中,应以打造现代化企业为目标,构建出一体化的法人管理结构，如完备的企业董事会、总经理、监事会等等。同时转变职工的身份,建议将现有的一部分工作人员从管理层中退出,引进专门的金融、法律、管理等技术人才，进一步推动管理人员朝专业化方向发展。⑩第二，在农谷特色农业产业建设过程中，项目公司具体负责整个项目的资金使用、资本融资以及建设管理。除国家和政府的财政投入外，项目公司还可以运用独立的法人资格，与其他的社会资本合作,筹集企业资本金，实施项目管理。在建设过程中，项目公司的各项工作要严格遵守国家法律和企业规章制度，定期向政府主管部门汇报项目进度情况。同时，政府主管部门可随时查看资金数据资料，进场监督、检查项目设施状况等，确保项目保质保量。

五、结语

山西农谷的建设对山西省的发展有着特殊的历史使命，特色农业产业的发展是农谷建设的重中之重。本文对PPP模式下山西农谷特色农业产业发展的必要性、可行性、风险以及应用建议进行了相关分析，希望本课题的研究可以为农谷特色农业产业的发展提供一些理论和实践基础，更好地推进农谷建设发展。

参考文献：

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[11]骆静婷.PPP模式下政府融资平台公司改革探究[J].现代经济信息,2018(11):138+370

作者：冯刚 贺艺伟 陈晶晶 单位：山西农业大学公共管理学院山西太谷