农业推广改革问题及意见

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1我国农业推广体系现状

截至2003年底，农业部所属种植业、畜牧兽医、水产、农机化、经营管理5个系统，全国县乡两级共有推广机构15.1万个，其中县级2.37万个，乡级约12.75万个；有农技推广人员100.78万人，其中，县级推广人员33.4万人，乡级农技推广人员67.4万人；乡镇农业“五站”现有国家编制内农技人员60.8万人。与此同时，全国有40多万个村设立了服务组织，还有10多万个农村专业技术协会和数百万个科技示范户（场）。

1.1经费预算和管理体制

各级农技推广机构是农业行政部门的下属事业单位，因种种原因，各级机构在财政预算方式上分为全额预算、差额预算和自收自支单位。2003年底，乡镇农技推广机构中，全额拨款的占53.8%，其他的为差额预算和自收自支。1998年以前，乡级农业五站中，由县（市）主管部门管理的约占40%，到2005年该比例约为20%。

1.2主要职能

目前农技推广机构的职能包括4个方面：一是法律法规授权或行政机关委托的执法和行政管理，如动植物检疫、畜禽水产品检验、农机监理、农民负担管理等。二是纯公益性工作，如动植物病虫害监测、预报、组织防治，无偿对农民的培训、咨询，新技术的引进、试验示范推广，对农药、动物药品使用安全进行监测和预报，参与当地农技推广计划的制定及实施，对灾情、苗情、地力进行监测和报告等。三是带有中介性的工作，如农产品和农用产品的质量检测，为农民提供产销信息，对农民进行职业技能鉴定等。四是经营性服务，如农用物资的经营，农产品的贮、运、销，特色优质产品生产及品种的供应等。

1.3发挥的主要作用

农技推广体系为各时期的农业与农村经济发展作出了重要贡献，组织推广了大批动植物新品种和重大技术，大幅度提高了农产品的产量与品质，增加了粮食、禽蛋、肉类、鱼类等主要农产品的有效供给。据不完全统计，全国种植业技术推广系统平均每年立项推广技术6万多项次，面积1.33亿公顷次；畜牧业技术推广系统每年推广瘦肉型猪等重大技术10多项；水产业技术推广系统每年推广稻田养鱼、网箱养鱼、水产名特优品种的健康养殖技术及对虾病害防治等重大技术，新增水产品120多万t；农机化技术推广系统每年推广各类作业机具260多万台（件）；农村经营管理系统每年管理的农业承包合同和农民负担卡均超过2亿份，调解、仲裁农业承包合同纠纷90多万件[1]。

2存在问题

受整个社会经济体制演变的约束，长期以来，我国农业科技推广体制，主要采取计划经济体制下的政府驱动模式，即农业科技成果由政府投资，科研部门研制，推广部门推广，国家通过行政命令，自上而下强制性地发动和组织农业基层单位实施，农民被动接受。在这种推广体制下产生的推广模式，在改革开放初期对农业发展曾起到一定的促进作用。但随着改革开放的深入进行，现代农业的发展所形成的资源与社会矛盾使我国农业技术推广的内容、方式和体系都面临着越来越严峻的挑战。

2.1现行农业推广体制不适应市场经济发展的需要

我国现行的农业推广组织体制是五级农技推广组织体制，其特点是政府直接领导的农业推广，以国家农业推广机构为主，各部门协作推广；组织管理上具有双重性，各级农业推广机构既受同级农业行政部门的领导，又受上级推广机构的业务指导。选择什么项目推广，推广工作怎么做，怎样推广，主要通过政府的指挥和要求进行，推广活动带有浓厚的行政色彩，多受到行政干预，目前这种农业推广模式已明显不能适应市场化发展的要求。

2.2农业推广资金严重不足

各地调查显示，经费不足与分配不合理已成为农业推广活动的重要限制因素。主要包括3个方面：（1）农业推广投资强度偏低，分配失衡。我国农业推广投资强度（农业推广经费占国内农业生产总值的比例）处于极低水平。资料表明，该比例在发达国家为0.62%，在发展中国家平均为0.54%，而我国只有0.49%[2]。（2）经费问题致使农业推广的不稳定因素增加。近年来，我国一些地方、乡镇政府在机构改革中，大幅度削减推广事业经费，造成基层农技推广组织出现“有钱养兵无钱打仗”的恶劣局面，农业推广网络受到破坏，一些乡村农技推广组织被迫解散。（3）农业推广的业务重点转移。由于投资不足，各级农业推广部门不得不自找门路以维持生计，以经营创收冲击公益型服务。

2.3人员数量多，专业素质较差

现有农业技术推广队伍人员数量庞大，平均每个县约500人。而农业技术推广人员的专业素质却较低，全国推广人员中具有与所从事的推广活动相关的专业学历的不到55%，即将近一半的推广人员没有受过与所从事工作相关的正式教育。导致农业技术推广队伍人员数量庞大、文化素质较低的原因是多方面的：（1）《农业技术推广法》对农业技术推广人员的要求是“具有中等以上有关专业学历，或者经县级以上人民政府有关部门主持的专业考核培训，达到相应的专业技术水平”。这里的中专的标准是按照1993年的情况确定的，现在看来要求偏低;上述要求的后半句规定有很大的灵活性，难以控制。（2）大量不具备从事农业技术推广工作素质的人员被录用，其中既可能包含人情因素，也有政府机构改革的影响。政府机构精简中分流的人员，有的难以通过其他方式安置，就被分配到农业技术推广岗位上。在那些实行基层推广机构由乡镇政府管理的地方，这个问题更为突出。（3）由于农业技术推广工作条件较为艰苦而农业技术推广人员待遇偏低，大量的农业院校毕业生宁愿改行留在城市，也不愿到县乡基层单位工作。（4）由于经费普遍不足，推广人员缺乏接受培训和更新知识的机会，使得实际业务水平难以不断提高。

2.4农业科技成果的供需失衡、转化不足

长期以来，农业科研、推广基本是以提高农产品数量为主要目标。政府对农业科研的投入主要是解决全国人民的吃饭问题，全国农业科技成果总量虽然很多，但存在增产性技术多，质量效益性技术少；粮食作物方面技术多，经济作物和多种经营方面技术少；产中技术多，产后技术少等问题。同时由于地区分割使本地区所推广的技术由本地区的技术人员承担，外地技术人员不能到本地区推广，极大地降低了农业技术推广的效率。农业推广工作是把先进的科技成果应用于生产、转变为现实生产力的重要环节，农业推广与科研、教育密切相关，三者同等重要，不可厚此薄彼。大部分科技成果只能留在实验室里，没有及时宣传和示范，有些推广了的成果还缺少技术服务，没有形成配套的专业化服务功能，这种重科研、轻推广的思想导致科技人员在实验室里搞科研的多，下到第一线推广技术的少的现状，影响了科技成果的推广转化。“十一五”期间我国农业科技成果转化率约为41%，科技进步对农业生产的贡献率约为52%，而发达国家已分别超过70%和85%[3]。发达国家农业科技成果的高转化率与其实行农科教紧密结合的推广体制是分不开的。美国是在世界上较早建立起农业科研、教育、推广三位一体的农业技术推广体系的国家，其农业科技成果推广率已达86%，农业科技对农业总产值的贡献率达75%，长期位居世界前列。

2.5农民接纳科技成果的能力有限

目前我国的农业推广工作主要由政府有关部门和民营企业进行，农民是农业推广的对象，是农业生产的主体。农民的文化水平、科技素质与其对新事物的接受能力和实践应用能力密切相关。此外，土地承包到户，农民自主经营，对技术的选择余地大，其生产方式和行为以自己的目标利益为主，对政府农业推广项目的配合有一定局限性。同时农民习惯于接受无偿服务，以及守旧、观望、随大流的种种心理，严重影响了农业技术的推广。再加上农业科技成果虽然数量很多，但优质高效农业科技成果比较少，有些科技成果应用投入多，而农产品价格低，推广难度大，收益不明显，影响其在农民中推广应用的积极性。

3对策建议

3.1创新机构设置，理顺管理体制

机构设置不合理、管理体制不顺是影响目前基层农业推广机构稳定与发展的最重要因素之一。为切实保证农业技术推广体系上下贯通、网络健全，更好地发挥县、乡农业技术推广机构的职能作用，必须创新机构设置，打破目前依附行政体制设置的单一格局，整合社会资源，优化职能分工，理顺县、乡农业推广机构管理体制，建立网络化农业技术推广体系。

3.2大幅度增加农业技术推广经费

作为公益型事业，农业技术推广仍应以公益投资为主，其经费应该由财政全额负担，财政投资所占的比例至少不低于95%。政府在增加对农业推广投资的总量时，应依据不同时期财政农业支出总量、农业总产值、农业与农村人口、耕地等主要指标的具体水平。同时也要考虑与中央政府对一个特定地区的财政农技推广支出增加相适应的水平。此外，还要不断改善农业技术推广费用投入的结构，尤其是加大业务经费的投入及推广业务费投入中用于试验示范和宣传培训经费的比重。全国农业技术推广中心调查表明，我国农技推广的社会经济效益很高，其投入产出比一般为1∶5~1∶10，而农业生产的投入产出比只有1∶2.5左右。

3.3实行农技推广人员资格准入制度

农技推广人员资格准入制度是一些发达国家普遍采用的制度，严格的资格准入制度可清退通过关系等进入的不合格人员，精干农技推广队伍，提高农技推广的效率。给通过考试、考核、鉴定等的农技推广人员颁发职业资格证书，并将资格证书作为农技推广机构招聘的首要条件，让不具有专业技术技能的非专业人员从事非公益性的推广工作，其工资按自收自支的形式发放。

3.4强化农业科研管理，提高科研成果的成熟度和转化率

农业科技成果本身的优质、过硬是农业科技成果推广转化的先决条件。对此，农业科研单位和政府相关部门必须深化农业科技体制改革，加强农业科研管理，促进农业科研与经济的结合，提高农业科技成果的质量和成熟度。第一，应从科研立项、申报抓起，对那些技术先进、应用性强、有明显经济效益，并能自创条件尽快完成研究任务的选题优先立项。第二，在项目研究过程中，要加强跟踪管理，按任务书的要求，进行定期的检查和督促，确保项目按期完成。第三，在研究项目验收鉴定时，应严格按程序进行报告、成果鉴定、检查、审批，以保证鉴定质量。第四，鼓励农业科研人员在选题时要深入实际，把当前需要与长远发展紧密结合起来，更多地考虑农民的现实需要，尊重农民的意愿，对农民的需求进行评估，多做市场调研，做到以农为本。制定和落实农业技术推广项目公平竞争政策,使所有推广项目均能得到最适合从事该项技术推广活动的人与单位来执行该项目，以确保推广目标的实现。同时，为一些未列入推广计划,但确实可以在适用区域实现增产增收的项目敞开大门。还应当允许国外技术推广部门带技术进入我国从事技术推广工作。另外，应当想办法促使一些适合技术推广的单位与个人，在项目竞争中得到发展与壮大，使其成为农业先进适用技术推广的重要载体[4]。

3.5引导和提高农民利用信息和科技的意识

基于我国农村经济和社会发展的实际，现阶段应以提高广大农村劳动者的农业技术和信息意识及文化素质为主要目标。不是简单地把农业技术普及应用于农业生产的全过程，而是要从了解、教育、组织、培训等各方面出发，提高农民的科技及信息意识、水平。通过对农民进行基础的文化教育，开展专题讲座、多媒体培训等，提高其基本素质。再通过对他们进行农业生产技术的培训，引导他们进行信息的交流、沟通，最终使他们从被动接受教育，发展为能够了解自身及农业生产资源优势，从而主动寻求科技支持和信息交流。

3.6构建农业科技成果的宣传平台

农业科技成果宣传是农业科技推广的一个重要内容，也是农业推广工作人员的一个重要信息来源。必须加强管理，由农业行政机构通过组织试验后定期农业科技成果的有关信息。这一信息应该是权威的、有效的。同时，封杀所有不具备农业科技宣传资格媒介的相关栏目，在宣传上实行“市场准入制”。对于一些因不实宣传，致使生产者受损失的事件，应追究有关人员的责任，并赔偿生产者的经济损失。这样既可以规范农业科技宣传的市场，又可以减少不必要的损失。