大中型水库移民培训研究

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移民群众是库区和移民安置区经济社会建设的重要组成部分之一，具有一定或较高素质的移民对于增加家庭收入、提高生活水平，进而达成与全国人民一道全面建成小康社会的目标有着重要的作用。从短期来看，移民培训对于提升移民群众的劳动素质、帮助移民充分就业、增加务工收入有着积极意义;从中长期来看，移民培训对于促进库区和移民安置区劳动力向二、三产业转移，加快建设现代农业和建设社会主义新农村，推动移民开发事业深入开展有着重要作用。通过对中部、东部一些省份的调研发现，当前移民培训还存在这样或那样的问题，引入角色视角有利于进一步推动大中型水库移民培训深入开展、探索多种契合移民群众需求以及库区和移民安置区经济社会发展的培训方式。

1当前大中型水库移民培训存在的问题

a．移民培训组织实施力度不够。首先，一些移民培训没有得到有关各方足够的重视。部分基层政府部门对开展农村劳动力转移培训的重要性、紧迫性认识不足，“重经济指标，轻教育培训”、“重普通教育，轻职业教育和成人教育”，政府的这种认识及在该认识指导下的行为在很大程度上掩盖了农民的实际需求，制约了农民教育培训的持续健康发展［1］。相比农田水利、基础设施、环境整治等后期扶持项目而言，培训类项目的技术可控性不强。稽查、审计以及监测评估关注点大都涉及资金到位及拨付、档案建设、证书发放等环节而缺乏对培训监督检查的技术标准，这就给培训的可控性带来风险;其次，培训投资额度相对不高。据不完全统计，全国范围内有关省份对移民培训的投入在7%左右，个别省份劳动力技能培训和职业教育类项目投资占后期扶持年度总投资的10%左右［2］，各类移民培训项目具有投资少、项目小的特点;再次，部门统筹协调不畅。一方面，大中型水库移民后期扶持系统内部缺乏统筹协调。研究发现，全国只有个别省份编制了专门的培训规划，很多省份的移民培训往往只有年度计划而没有统一的规划;另一方面，不同政府部门间缺乏统筹，“你打你的鼓、我敲我的锣”的情况较为普遍，形成了自成体系、互相分割的局面［3］，从而制约了移民培训合力的形成。

b．移民培训存在流于形式的风险。首先，乡级组织者责任意识不强。“上面千条线，下面一根针”，不论是省级、市级还是县级移民管理机构组织的培训最终都需要乡级政府来配合实施。在乡级政府看来，移民培训只是其千头万绪的诸多工作之一，而培训的长期性、非“立竿见影”的特征使得有些乡级政府积极性不大，这往往给组织移民培训招生带来一定的难度;其次，有些培训机构人员配备及能力建设不强。一方面，培训机构本身不具备培训能力或者培训能力较弱，培训机构缺乏监管、服务社会的意识不强，而专业的农业职业院校的作用未得到充分发挥。另一方面，培训机构人员配备不强，往往是培训机构二线甚至三线人员具体承担培训任务。个别培训机构为降低培训成本获得更多的经济利益，随意调整培训课程、简化培训内容;再次，培训内容有脱离实际的风险，培训内容与移民群众实际需求存在偏差，针对性和实用性不强，个别地方甚至出现了脱节的情况，如对没有渔业生产条件的移民培训养鱼技术、对没有经济作物种植条件的移民培训果树的栽培与管理等;第四，培训的形式僵化、单一。研究发现，当前移民培训多为“引导性”培训，移民群众可选择的空间不大，忽视了培训对象的自主性和创造力的培养，教学形式僵化、灵活性不足、缺少师生互动，“老师讲老师的，学生玩自己的”的情况在某些培训课堂上不时发生。

c．移民群众参与积极性不高。移民培训“上冷下热”的情况在一定范围内较为普遍。首先，一部分移民自身对培训的重视程度不够。一方面重眼前轻长远，认为“反正干的都是体力活、辛苦活，不培训也不耽误赚钱”，造成了既不重视学习也没有长远打算和职业规划;另一方面，水库移民文化水平参差不齐、家庭经济状况差距很大、生活习惯差异较大、年龄结构复杂、培训需求多样等因素影响了移民群众对培训的重视程度。其次，参与培训的意愿不强。随着国家经济社会的不断发展，移民群众外出务工的情况非常普遍，有的移民大县劳动力输出达35%以上，留在库区和移民安置区的移民相当一部分并非其家庭收入的主要贡献者，他们更多扮演着看家护园、照看孩子、颐养天年等角色。留守在农村从事农业生产的基本都是老年人和妇女，呈现出老龄化、妇女化、低文化的“三化”现象［3］。这部分移民具有思想保守、文化素质不高、学习意愿不强、工作技能较差的特点，且呈现出闲散性、分散性、闭塞性、弱流动性的倾向或趋势。这些因素很大程度上影响了移民群众参与培训的主动性和积极性。

d．培训效果参差不齐。首先，培训质量不高。有学者基于某省6730户水库移民调查数据采用Logistic模型分析发现，移民对项目实施的满意程度与参加创业培训次数的相关系数不高;培训的效果并不显著，反映出政府针对移民创业就业的培训质量还有待加强，培训内容并不能有效对接移民的培训需求［4］;其次，培训与就业无法有效挂钩。行之有效的订单培训规模较小且没有发挥应有的作用，有相当一部分的移民培训与就业脱节，既有劳动力输出地与输入地关系理顺难的因素，也有移民管理机构、培训机构、用工单位难以联合办学的因素，还有就业制度城乡分割而扭曲就业信息的因素，更有培训质量差、针对性弱、流于形式的因素;再次，证书管理有失控的风险。一方面，上岗证书资格认证制度建设在一些地方没有得到很好落实，既增加了劳动力的转移成本还损害了培训的社会声誉［1］。另一方面，移民参加培训后获得的证书多是培训机构盖章培训结业证书，而非上岗资格证书，缺乏市场公认及竞争性，有的移民群众拿到培训证书后不认真保管、随意丢弃。

2角色视角的切入点及理论建构

角色视角是社会互动理论一个重要的组成部分。米德［5］认为，角色扮演是社会互动得以进行的基本条件，在他看来，在社会活动中的人之所以能够相互交往，是因为人们能够辨认和理解别人的语言，领会对方使用交往符号的意义，进而预知对方行为的倾向性。这种对对方行为倾向性的预知是以对方对相应的角色的扮演和对其所扮演的社会角色的辨认为前提的，所以以社会互动为基础的角色论必然关注在社会中活动的各种不同的角色如何扮演自身角色的问题。在我国宏观经济结构调整、经济发展下行压力加大、移民群众回乡创业发展日益普遍的形势下，大中型水库移民培训存在的各类问题并非独立存在，其间有相互影响、互生互长的内在逻辑关系，如培训效果参差不齐反过来影响移民群众参与培训的积极性，“应付公事”情形的增加反过来又会对培训效果产生很大的负面影响。对于县级移民管理机构而言，在移民培训管理的各个环节引入角色视角、最大程度上掌握并尊重移民群众的培训意愿，既有利于移民培训的提质增效，也有利于角色视角理论的实践拓展及本土化发展。基于理论建构与实践统一的理路，主要有以下4个方面。

a．角色定位。对于县级移民管理机构而言，进行扮演首要的问题就是找准自身的角色定位，从而为明确移民群众对于培训的角色规范和期待。此外，移民培训的组织者要站在培训对象的角色立场上来考量培训需求。

b．角色领悟。移民群众这一角色对培训有其特有的角色期待，县级移民管理机构要正确理解这种期待的内涵和外延，从而强化对移民群众的关于培训不同类型期望的领悟，培训要关注培训对象性别、年龄构成、文化程度、从事行业背景分析等培训对象的具体信息。

c．角色学习。角色学习是角色领悟的一个延伸概念，它主要包括两个方面的内容:一是学习移民群众所扮演角色的权利和所期待的培训行为规范;二是学习移民群众参与培训的认知、情感和态度。角色视角并非要培训管理者或方案设计者成为移民群众，这也是不现实的问题。这就要求加强实地调研，用人类学的方法进行摸底调查。

d．角色实践。角色实践是角色领悟和角色学习的进一步发展，也是县级移民管理机构组织移民培训的关键环节，需要明确主导地位、强化服务意识，充分尊重移民群众培训意愿，激发移民群众参与培训的热情，拓展多种移民培训方式。角色视角助推本土化实践，仅仅依靠单一的政府设置的机构进行培训，将会导致一部分农业转移人口没有机会接受职业技能培训，培训的知识技能可能跟不上时展的要求，容易引起培训对象的反感，也会导致市场竞争机制失灵，无法凝聚民间的力量、激发广大群众的参与积极性。英国在对农业转移人口的培训方面既设置了农业培训中心，也有一些农村的企业和社会团体，甚至是个人兴办的一些学校提供职业技能培训，培训方式灵活多样，培训的时间通常会根据培训对象的特殊性进行调整，有的是夜校、有的是冬季学校［6］。经过多年的探索发展，我国与印度、泰国、马来西亚等新兴国家及其他相关国家农民工教育培训方式基本上保持了在接轨的同时更切合中国实际［7］，三峡移民培训探索出工学结合的有酬实习、职业教育集团化的校企合作、订单式培养的教学模式，本地与异地相结合的分层培训、集中与分散的培训组合等模式［8］。值得关注的是，这些成功的案例都或多或少地采用了角色视角对相关培训模式进行了本土化调整。

3推动大中型水库移民培训发展的建议

根据当前大中型水库移民培训的现实情况，引入角色视角，充分尊重移民群众意愿，在继续推动传统培训方式的基础上，还应结合库区和移民安置区经济社会发展“新常态”的现实需求不断创新、推动移民培训深入发展。

a．明确县级移民管理机构的定位。一方面，县级移民管理机构要担当起主管和主导的责任，大中型水库移民后期扶持资金属于国家帮扶资金，发改农经〔2006〕1539号文关于“水库移民实行属地管理”的规定明确了这一定位;另一方面，县级移民管理机构在组织实施培训过程中应注重“有限责任”、不能包办，在委托专业机构开展培训的同时，还要加强对培训机构、培训过程、培训效果的监督和检查。此外，创新服务模式，建立移民服务大厅，设置包括移民培训在内的直补人口动态管理、项目管理、小额贷款贴息等业务窗口，引入“排队机”等服务设备，创造人性化的服务环境，为开展多形式的培训提供硬件条件。

b．转变移民培训管理思路及模式。不断提升服务理念，从“我办培训班让移民参加”逐步向“移民有培训需求我来提供服务”的理念转变，探索“从上到下”到“从下到上”的路径转变，力求扭转“上热下冷”的不利局面。大部分移民群众并非缺乏培训需求和参与意愿，矛盾的焦点集中在移民群众培训需求的时段性、分散性、多变性、差异性以及多元性与移民管理机构组织培训的内容教条、形式僵化等方面，简而言之，即“培训管理的一根针无法满足移民群众多元需求的千条线”。面对千差万别的培训需求，以不变应万变的管理模式不能适应当前移民培训发展的趋势，采用“倒逼”的逆向服务理念，对于不适合“统一办班”的培训，要鼓励移民群众根据自身需求及时间安排分散、自行参与培训的“证书培训”模式，以官方认可的资质证书作为补贴的依据，按照相关标准进行扶持。此种模式既可以提高移民群众参与培训的积极性和主动性，也能够充分利用社会培训资源，还能节约宝贵的后期扶持培训经费，更能在最大程度上提高培训效果。

c．引入培训机构市场竞争机制。政府垄断公共产品或者服务不利于资源的优化配置、政府服务水平的提高，作为深化政府机构改革、扩大社会开放的一项重大举措，政府公共服务外包的改革与探索将成为我国建设服务型政府的必然选择［9］。对于需要“统一办班”的移民培训，县级移民管理机构可以提出相对宏观的培训目标，并引入竞争机制，采取单独或打捆公开招投标的方式确定培训机构;具体培训内容的选择、培训方式的确定、授课老师的遴选等均由被委托机构通过详实的调查摸底组织实施。把培训效果作为质量评定的重要指标，将质量评定结果作为未来竞标的参考，同时构建培训机构退出机制以及时淘汰不合格的培训机构。

d．充分结合后期扶持生产开发项目。大中型水库移民培训是作为后期扶持政策执行的一个着力点，是整个后期扶持政策的组成部分之一。随着后期扶持政策的深入实施，各地基础设施建设有了很大的进展，部分省开始尝试向生产开发项目倾斜，这个过程中，移民培训应与生产开发项目建设相结合，避免二者“各自为战”的情况发生。以农业合作社、库区和移民安置区企业为基本培训单元，由农业合作社、库区和移民安置区企业组织工人参加有针对性的专业培训。如中部某省西州市开平县在库区扶持服装加工企业的过程中，适度投入移民技能培训资金，直接为该企业培训工人，培训后能够以最快的速度投入生产中，取得了较好的效果。

e．注重移民村集体班子建设。研究发现，移民培训并非没有征询移民群众意愿这一程序，移民培训需求、培训方式乃至培训人员的组织和召集均经过了村、乡镇、县级的层层上报。在这个过程中移民村“村两委”扮演着重要角色，如果没有一个坚强的、过得硬的农村党支部，党的正确路线、方针政策就不能在农村得到具体的落实［10］，移民培训流于形式的风险就会加大、培训效果有可能得不到保障。事实上，对于一个“班子不硬”的移民村而言，不单单是培训工作无法有效开展，各类扶持项目也无法有效地贯彻落实，从而无法让移民群众真正受益。后期扶持的性质及其20年的扶持期对于移民村的发展有着不言而喻的作用，县级移民管理机构需充分发挥资金及项目扶持的导向作用，协助有关部门共同搞好移民村“班子”的培育及建设，为包括移民培训在内的各项扶持政策奠定坚实的组织基础。4结语在大中型水库移民后期扶持持续深入开展、培训投资规模不断扩大的当下，移民培训理应受到移民群众的热烈欢迎，并在提高移民群众职业技能、促进收入水平提高等方面发挥更大的作用。切实转变“完成任务式”的培训思路，扭转“上热下冷”局面并非一朝一夕所能实现的，这需要移民管理机构明确定位，充分尊重移民群众意愿，创新培训形式，形成多方合力。用角色视角分析大中型水库移民培训问题有助于解释当前移民培训效果有待提升、移民群众参与培训的意愿不强等现实问题，并且可为解决相关问题提供一条切实可行的实现路径。

作者：杜秀丽 蔡萌生 单位：济宁市梁济运河管理处 黄河水利委员会移民局，