公共卫生管理效能提升对策浅析

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［提要］我国新冠肺炎疫情防控阻击战，不仅凸显政治和经济制度优势，而且展示了中国力量，表明我国公共卫生管理体系经受住严峻考验。后疫情时期，还需要继续未雨绸缪，进一步健全我国公共卫生管理制度体系，强化政府公共卫生应急治理能力和体系，以创新驱动为核心，运用“大数据+网格化”模式，建立应急管理国际合作“人类命运共同体”，切实提升我国公共卫生管理效能。

关键词：公共卫生管理；应急治理能力；国际合作

2020年，全球新冠肺炎疫情的爆发，不仅严重危及广大人民群众的身体健康以及财产安全，而且对各国的国民经济、社会发展和国家社会秩序稳定造成巨大影响，对各国公共卫生管理效能提出了严峻的挑战。虽然我国公共卫生管理体系在新冠肺炎疫情抗击战中经受住了考验，但仍暴露了影响管理效能的一些不足，如应急法律法规及相关制度不健全、应急治理能力水平发挥不充分、公共卫生管理水平不平衡、应急管理技术配套更新不及时等。因此，后疫情时期我们更应当未雨绸缪，针对存在的问题积极探索实施我国公共卫生管理效能提升的路径和对策，以更好地提升各级政府的应急处置能力，切实加快推进国家应急治理制度和能力的现代化和社会治理现代化。

一、疫情防控背景下我国公共卫生管理多维审视

从2003年的非典疫情到2019年的新冠肺炎疫情，我国共经历了两次重大突发公共卫生事件，在此期间还出现了多次其他公共卫生事件，在抗击频发的突发疫情过程中，我国公共卫生管理体系、能力和水平不断得到完善。

（一）我国公共卫生管理体制、能力、水平现状分析

1、我国公共卫生管理体制基本形成。自2003年非典疫情发生以来，我国在总结疫情防控经验教训的基础上，又相继颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》《关于加强基层应急队伍建设的意见》《全国医疗机构卫生应急工作规范（试行）》《全国疾病预防控制机构卫生应急工作规范（试行）》《关于加强卫生应急工作规范化建设的指导意见》《全国流行性感冒防控方案（试行）》等法律法规。这些法律法规为我国公共卫生管理体系的完善及法制化奠定了基础，也为提高我国公共卫生管理效能提供了有力的法律保障。新冠肺炎疫情爆发以来，我国在防控过程中先后出台了多部与防疫相关的法律法规及紧急措施，其中最显著的是2021年6月1日开始施行的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》。该法律是目前我国公共卫生领域的一项基础性、综合性法律，对创建完善基本医疗卫生和健康服务法治体系、引领和推动卫生健康事业改革发展、加快推进健康中国建设、保障公民享有基本医疗卫生服务、提升全民健康水平具有重要的现实意义。另外，国务院及相关部门又出台了多项涉及各个领域的抗疫综合性措施。如，国务院为有效应对新冠肺炎疫情联防联控机制发布了《关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见》《关于印发<因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失儿童救助保护工作方案>的通知》《应关于印发<新冠病毒无症状感染者管理规范>的通知》《关于印发<新冠肺炎出院患者复诊复检工作方案（试行）>的通知》；交通运输部为保障客运场站和运输工具的安全，发布了《关于印发<客运场站和交通运输工具新冠肺炎疫情分区分级防控指南>的通知（一至三版）》等。总体而言，我国已经逐步形成了涵盖公共卫生管理应急预案编制、疫情防控物资保障制度建设、公共卫生管理人员构成及培训、公共卫生应急现场处置等相关内容的公共卫生管理法律法规体系。2、我国公共卫生管理能力及水平逐步提升。当前，我国公共卫生制度体系的架构大致划分为各级卫生系统和各级非卫生系统两个部分。其中，各级卫生系统公共卫生体系是以卫生执法部门（各级卫生健康委员会、中医药管理局和食品药品监督管理局）、专业化的公共卫生部门（主要包括传染病、遗传控制中心、卫生检测处等）、政府议事部门（如公共卫生、食品安全等）、医疗机构（疗养院、综合门诊部、卫生所等）、人民群众及其他社会团体等构成；而各级非卫生系统主要涵盖民政、环境保护、工会、妇联、残联和医药企业等。在公共卫生应急管理方面实行纵向管理与横向管理相结合。疫情爆发之初，迅速启动应急管理。在纵向管理上，由国家卫健委及其主持部门或由协助部门牵头主导，例如在抗击新冠肺炎疫情中，卫健委出台《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案（试行）》（一至五版），将新冠肺炎的病原学特点、流行病学特点、临床特点、临床分型、治疗、解除隔离和出院标准、转运原则及医院感染控制告知各省市地区；在横向管理上，各省、自治区、直辖市根据本辖区疫情制定相应的防控措施。纵向管理与横向管理相协作，统筹计划、统一管理，避免出现因职权不清而导致各级管理部门分工不明的情况。中国抗疫成功最大的经验在于广大人民在党的坚强领导下，建构公共卫生防控中固若金汤的坚固防线，为抗疫的最终胜利提供了坚定的群众力量。

（二）疫情防控期间我国公共卫生管理的成效。如何高效且高质量地应对新冠肺炎疫情，这对我国公共卫生管理体系和治理能力是一个重大的挑战。在疫情爆发之时，政府及卫生管理部门及时下发了针对性的治疗方案，并出台相应的法律法规，各级政府认真贯彻诊疗建议以及相关法律法规，确保其落实到位，相关部门严格按照应急处理规定实施相应的措施，及时启动应急管理预案。我国政府在遏制疫情蔓延方面成效显著，由此也得到了世界卫生组织的赞赏和支持。在疫情爆发后的5个月，全国各个地方先后复产复工，八方支援湖北省的经济运转，国内经济强力复苏。虽然当前的国际疫情态势仍旧严峻，但是在各级人民政府和人民群众的共同努力下，我国已经获得了防疫和抗疫的阶段性胜利。2021年5月9日，国际世卫组织将国药新冠疫苗列入紧急使用清单，这标志着国药新冠疫苗的质量、安全性、有效性、可及范围等已达到世卫组织的相关标准要求。据国家卫生健康委员会网站消息，截至2021年9月21日，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团累计报告接种新冠病毒疫苗218，260.4万剂次。从大数据来看，各地的疫苗接种率迅速提高。截至目前，中国已向亚洲、非洲、欧洲、美洲和南太平洋地区的100多个国家与国际组织提供了12亿剂疫苗和原液。中国将努力全年对外提供20亿剂疫苗，在向“新冠疫苗实施计划”捐赠1亿美元基础上，年内再向发展中国家无偿捐赠1亿剂疫苗。

二、疫情防控视角下我国公共卫生管理效能存在的不足

（一）应急法律法规及相关制度不健全影响效能发挥。国家及地方在处置突发事件的过程中，应急管理法律体系起到至关重要的作用。我国公共卫生应急管理立法工作起步较晚，近年来相继发布的有关应急管理法律法规、预案标准等仍然存在着规范内容不清晰、具体操作不匹配、管理规则不完善以及法规修订不及时等问题，同时存在着地方政府应急法治意识不强、依法实施应急管理的水平较低等现实困境，尤其在突发公共卫生事件中对行政紧急权与公民私权间协调不畅。在政府部门职能方面，一定程度上存在着职权界定不科学、不清晰的问题，从纵向上看，中央与地方之间的公共卫生管理权限明晰度不够；从横向上看，各部门内部的公共卫生综合管理体系与专项应急管理体系有机结合、协同作战能力不强，从而导致了突发公共卫生事件初期应急决策、信息上报下达、应急措施执行等环节的滞后与局部混乱，实质上影响到了公共卫生管理效能的提升。

（二）政府应急治理体系及治理能力现代化程度影响效能达成。我国突发公共卫生事件应急体系是以临时性应急预案和指挥中心为主、有关部门进行配合为辅的应急管理模式。但是，我国政府在治理突发公共卫生事件中使用手段的前瞻性、科创性和实效性的欠缺，影响达成公共卫生管理治理效能。目前，我国公共卫生行政管理的综合协调平台和常设性工作机构建设的标准化程度不够高，在突发公共卫生事件的应对中多方主体应急联动体系化及协同作战的能力不够强。特别是针对公共卫生应急机制的常态化建设，总体上推进力度和程度仍需加强，在监测预警、舆情治理、物资保障、应急演练、队伍建设等方面仍有进一步完善空间。在2019年末新冠肺炎疫情暴发之初，不少一线医务人员已经意识到风险，但并未引起相关部门足够的重视，公共卫生应急系统未能及时充分响应，管理部门也未及时做出风险研判和预警，从而延误了疫情防控的最佳时机。

（三）公共卫生管理水平不平衡造成效能集聚、集约不足。我国在公共卫生服务管理领域存在着很大程度的不平衡，主要体现在公共卫生服务项目的覆盖面、供给质量与服务供给效率在地区之间、城乡之间以及不同层次人群之间的不平衡。特别是在西部农村地区，专业卫生机构数量、每千人口卫生技术人员、卫生防疫人员等指标明显滞后。这些卫生管理水平、资源的不平衡都造成了效能的集聚、集约不足。由于公共卫生管理水平的不平衡，我国防疫工作的管理技术、资源的利用并没有得到很好的发挥，没有很好地提高公共卫生工作的效益和效率。

（四）应急管理技术滞后及技术系统集成不力影响效能提升。基本公共卫生服务资源总体稀缺，尤其是公共卫生专业队伍建设比较滞后，呈现人员学历层次不高、高级技术职称人员比例低且下降明显、结构老化且队伍不稳定等问题。面对不断扩大的基本公共卫生服务项目范围，每年5元的人均经费补助增长幅度相形见绌，基层工作人员普遍存在压力大、任务重、积极性不高的现象。面对重大突发公共事件，应急技术系统对突发公共卫生事件信息的主动评估、提前预防和迅速响应不力，导致了应急管理效能发挥不充分、不及时。

（五）运用创新手段和先进科技系统提升管理效能工作有待加强。公共卫生管理体系的构建需要科学化、数字化、智能化的新科技，这是保持高效稳定的公共卫生管理效能不可或缺的重要条件。在抗击新冠肺炎疫情过程中，各地疫情防控工作方式并没有适用新科技、大数据技术，相当程度上依赖传统的“人海战术”和“手工操作”。例如，在疫情防控初期，各基层管理组织需要把握居民近期的行动轨迹，绝大部分地方采用的是工作人员上门登记的方式，这种方式不仅效率低下，而且还有可能增加工作人员与居民之间的感染几率；再如，在绝大部分集中隔离点、定点医院、重点公共场所，多数工作都是由一线工作人员人工操作，没有充分利用大数据、人工智能、物联网等智能化手段。虽然这些问题在疫情抗击战中已经得到了纠正，但这个工作远远没有结束，科技防疫、智能防疫、创新防疫永远在路上。

（六）应急防疫的国际合作体制机制仍需要进一步完善。全球性突发公共事件来临之时，疫情防控不再单单是一个国家的任务，而是全人类共同的事业。在新冠肺炎疫情防控中，美欧国家将防疫政治化，导致各国之间没有建立起有效的、密切的沟通关系，更没有专门的针对医疗卫生领域的应急管理国际合作机制，导致各国之间及时研究和应对突发公共卫生事件协同不力、效果不佳。我国虽然围绕构建人民命运共同体目标，在我国取得疫情防控全面胜利的同时，主动积极为世界各国的疫情防控贡献了最大力量，但由于西方个别国家的阻挠，应急防疫的国际合作体制机制仍需要进一步完善。

三、后疫情时期提升我国公共卫生管理效能的路径

（一）进一步完善我国公共卫生管理的法律和制度体系。我国公共卫生管理制度体系在应急管理、储备保障等方面已经相对完善，但现在的公共卫生应急管理体系在相关联的法律法规以及智能化程度上仍存在缺陷。一方面针对此次防控中出现的问题，要进一步加快健全公共卫生法规体系的步伐。对我国现已出台的公共卫生法律法规进行全面评估，重新修订形式化的法律法规，明确规定具体内涵，细化法律条文，减少模糊表达，提高法律法规的实用性。要明确在突发公共卫生事件中，将政府的紧急行政权与公民私权之间的优先性以及公民权利保障相统一。另一方面要充分发挥信息化和智能科技优势，采用“机器换人”策略进行高危险作业，开设线上发热门诊等方式进行网上诊疗，有效降低交叉感染的风险。要利用信息化平台强化公共卫生管理体系的数字化、无人化、智能化导向，有效应对突发公共卫生事件的未知性、危险性和传染性。

（二）不断强化政府公共卫生应急治理能力及系统管理能力建设。在强化政府治理能力建设上，必须充分转变政府职能，明确并细化各级政府公共卫生管理的事权，最大限度地减少重叠交叉，避免推诿，从而最大限度地提高管理效能。明确政府数据共享的流程与权限，协调政府间的横向关系，进一步突破现有“数据孤岛”和“数据鸿沟”的影响，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据流通交互和互认共享。政府公共卫生应急管理能力以及系统管理能力依靠的是人才、应急管理机制以及政府治理能力。在人才培养上，应鼓励各大高校开设专门的学院培养公共卫生应急管理相关的专业性人才，为各级政府公共卫生应急管理队伍储备专业化人才。针对我国中西部地区与东部地区公共卫生专业人才的不平衡，应鼓励东部地区人才支援中西部地区，加大中西部的教育力度。组织政府公共卫生防控部门的人员参加公共卫生应急管理短期培训，提高综合素质。在应急管理机制上，政府应设立专门的综合应急管理机构作为管理机制运行的核心环节，全面统筹应急管理工作，将预警作为主要的工作职责，制定各类应急预案。进一步完善发现重大疫情处置上报规定；明确各级疾控机构权责划分；有效利用医院资源，同时政府应调征社会资源，发挥社区管理作用；对相关物资生产、储备、调配、运输等，进行统一管理。

（三）以创新驱动为核心提升公共卫生管理水平。以创新驱动为核心的科技支撑是政府、市场与社会实现灵活配合，提升应对能力的有效载体。高效稳定的重大突发公共卫生应急联动体系不仅需要制度支撑、信息共享、资源供给和人才参与，也需要创新型科学技术的开发与应用。习近平指出：“人类同疾病较量最有力的武器就是科学技术，人类战胜大灾大疫离不开科学发展和技术创新。”科技的科学化、数字化、智能化改变是政府、市场和社会实现有机联动不可或缺的重要条件。横跨医学救治与药物研发、大数据分析、新兴互联网技术及人工智能、物流技术等不同领域的新科技已成为突破政府、市场与社会联动制约的新动力。

（四）运用“大数据+网格化”模式完善智能化公共卫生管理体系。随着大数据、区块链、物联网等高新技术的发展与普及，政府治理手段空前丰富。单一、传统的治理手段在面临重大风险防控甚至日常管理时已经捉襟见肘，将科技与治理有机结合，是政府实现治理能力现代化的必由之路。智能化的公共卫生管理体系的“大数据+网格化”模式主要通过信息采集、信息共享、信息公开三个阶段实现。在信息采集阶段，要指定统一的大数据平台进行公共卫生管理基础数据的报送汇总，同时在各级政府设立专门部门、专职人员进行平台管理，规范基础数据的具体报送流程，赋予基层工作人员有效使用的权限。但为了确保信息的时效性，可放宽数据报送主体的权限范围，同时通过明确各主体的责任，避免各主体的权益遭受侵犯。在信息共享阶段，根据政府有关公共卫生数据的不同性质，对其共享的条件进行区别化规定。另外，在突发公共卫生事件等紧急情况下，获取数据读取使用权限的速度应当加快，条件应适当放宽。在信息公开阶段，需要明确公开个人信息的主体以及明确划分政府“数据公开”与“数据共享”的界限。在具体规定实施中还需注意在政府内部数据共享时，要保障涉及的个人信息不被泄露用作其他用途。

（五）进一步完善公共卫生管理国际合作的体制机制。重大突发公共卫生危机是全人类共同面临的挑战，需要全世界人民的通力合作。我国要始终坚持构建人类命运共同体目标，坚决破除防疫政治化错误倾向，通过国家政府部门主导的官方沟通机制和国家政府支持的民间沟通机制两方面建立国家间防疫合作沟通机制。要依据世界各国优势，形成涵盖不同层次、涉及众多领域的协调机制。建构救灾物资和信息共享平台，一方面有助于减缓突发公共卫生事件对相关国家的影响；另一方面由于信息的互联互通，可以使得合作国有时间来应急协调相关事宜。通过合作平台随时更新信息，让合作国家之间快速掌握国外疫情情况，及时向本国人民发出疫情通报以及提供相关急需物资的援助。中国抗疫的全面胜利和中国成功经验使得中国具有推进公共卫生管理国际合作机制进一步完善的信心和决心，全球合作战胜新冠病毒必须吸取中国经验、彰显中国力量。

参考文献：

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作者:房欣雨 徐梦圆 范佳芮 毛宇琪 单位:盐城师范学院