谈科学事业单位全面预算管理

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摘要：随着我国科教兴国战略的实施，科研工作越发受到关注，各级财政也增加了科学事业单位的研究经费投入。随着资金总量的持续增加，审计监督不断深入，其中预算管理作为财务管理体系的核心，在财政资金安全运行过程中充分发挥着基础保障作用。为此，国家财政预算管理制度改革对加强预算管理问题提出了明确而具体的要求。与此同时，随着科研单位预算执行刚性要求的加强，预算的约束性和权威性更为凸显。然而，我国科学事业单位现阶段的预算管理体系仍存在预算编制凭经验、预算执行较随意、预算监督不得力、管理手段落后等诸多问题，影响了研究工作的开展和科学事业单位的发展。因此，科学事业单位需改革预算管理，强化预算约束，加强管理和监督预算执行，优化财政支出结构，建立公开、健全的预算机制。文章基于科学事业单位全面预算管理的必要性分析，结合工作中的实际情况，明确了当前存在的主要问题，提出了预算管理权责、部门预算编制，预算绩效管理、信息化手段运用等方面的创新改革办法，为科研工作提供强有力的管理支撑，促进科学事业的持续发展。

关键词：科学事业单位；全面预算管理；改革创新方法；科研工作保障

引言

近年来，随着国家经济体制改革和科技创新的稳步推进，科学事业单位的科研经费逐年增加，资金来源越发多样。以往的管理手段和预算模式，已不适用于现今的经费管理。因此，改进预算管理方式，实施全面、规范、公开、透明的预算体制是目前的迫切需求，同时也能够保障资金支出安全并降低审计风险。全面预算管理包含编制、执行、控制、监督、计划等多个方面，形成了全方位的管理体系，有利于提高单位的整体管理水平，控制财务收支平衡，提高财政资金使用效益，促进各项任务目标按时完成。

一、全面预算管理的必要性

（一）有利于单位发展规划全面预算管理能够有效保障科学事业单位的稳步向前发展，能够实现更高的资源利用率、更快的信息反馈以及更完备的协作体系。具体而言，科学事业单位实行全面预算管理，最终目标是合理地筹集、分配、使用资金，确保各项任务顺利完成。全面预算管理以科研工作的需求和单位的发展方向为导向，因此，它贯穿于项目管理过程，是保障项目结构化优化、提高财政资源配置和使用效率、确保科研事业单位各项重点工作顺利开展以及项目制定绩效目标按期实现、促进单位科研事业持续发展的重要因素。

（二）协调各项资金，保障收支平衡目前，科学事业单位改革不到位，资金保障的结余和缺口并存，很多单位都面临改革发展与固有管理体系的双重矛盾。实施全面预算管理，统筹单位各项收支，调动各项有利资源，是优化单位资金结构，保障单位收支平衡的有效途径。同时，全面预算管理是一个持续改进的过程，包括预算编制、预算执行、预算控制以及预算考评等多方面内容。在具体的落实过程中，预算编制首先明确和细化单位各项预算目标，通过预算执行加强单位各项收支的分析、监控及调整，确保资金支出安全合规，随后基于预算考评评价单位资金结构并锁定资金使用过程中的隐藏问题，采取有效解决措施保障单位收支平衡。

（三）提高财务管理水平，促进绩效目标按时完成全面预算管理能够促进财务管理内部健全控制体系的建立，有利于理顺业务流程、保全资金安全、预防廉政风险，确保依法依规地开展科研工作并实现规范管理。全面预算管理是绩效考核评价的指引和基础，通过设定绩效目标和细化的指标，对预算完成情况及绩效目标实现程度进行有效监督，并且在年底的项目绩效考评中，通过对比项目实际完成的情况与预算绩效目标，提高各个项目执行的自觉性、主动性，充分发挥全面预算管理在编制、执行、控制、监督、计划上的作用，从而有利于提高单位财务管理水平，促进各项任务目标的完成。

二、当前科学事业单位预算管理存在的问题

（一）预算管理责任不清、职责不明目前很多科学事业单位缺乏有效的预算管理组织，主要依靠财务部门组织开展预算管理。但业务部门并不重视预算工作，缺乏明确责任分工和细化职责的工作步骤，导致单位职能部门与业务部门职责界定不清、沟通不畅、协调不力等情况。尤其在预算编制和预算执行的管理上，这一矛盾更为突出。首先单位的研究经费没有获得优化配置，单位的发展战略规划和具体行动方案没有紧密结合，从而影响单位发展目标的实现。其次，不同种类和来源的项目预算没有科学统筹和协调，不能根据科研发展的需求进行系统的科学规划和思考，导致执行进度缓慢和资金低效利用等问题。

（二）预算编制不科学，缺乏执行性预算编制是整个预算体系的源头，更是单位资金宏观运行的重要基石。但是部分科学事业单位仅依据财政部下达预算控制数和以往的工作经验，通过简单的经费分解编制部门预算，没有充足的分配依据，且缺乏本单位内部全方位需求的平衡，也忽略了单位的责任目标。这将导致预算编制缺乏科学性、合理性，甚至出现预算与执行结果的偏差。造成这种现象的主要原因是科学事业单位预算管理碎片化、低效化，职能部门与各项目组之间信息互通受阻，不能准确落实单位年度整体的收支需求。例如，某科学事业单位预算编制时全盘统筹工作准备不足，使科研项目预算中的部分费用大于单位全年实际消耗的金额，不合理的科研项目预算编制，致使绩效目标无法实现，产生大量结余资金。同时，维持单位正常运转的公用经费没有及时统筹到项目预算，使单位整体收支结构存在较大的资金缺口，形成经费执行不足与缺口的双重矛盾。

（三）预算执行刚性约束差，缺乏有效监督部分科学事业单位在预算执行时，未将工作任务推进与预算执行相匹配，预算执行比较随意，严重与目标脱节，导致预算对经费支出的低效、低精度控制，产生大量无预算或超预算支出的情况。同时预算执行中监管机制不足，不能及时发现项目执行过程中的难点和问题，并且对预算规模、科目和项目工作量调整较为随意，未按相关管理规定进行请示报批，埋下重大审计风险。另外，在财政预算执行考核的重要时间节点出现大量突击支出的现象，一些单位不严格遵守国库集中支付规定，不按预算、计划和进度拨款，或者在工作尚未开展的情况下支出资金，严重脱离实际工作，一味追求预算执行率。这些问题都影响了预算执行的合理性和有效性，造成资金浪费和使用风险，且阻碍事业单位各项绩效目标的完成。

（四）未建立有效的绩效评价体系加强预算绩效管理是国家预算管理改革的重要内容之一，但这项工作开展时间短，科学事业单位尚处于摸索阶段，预算绩效目标编制没有掌握要领、抓住实质。这些问题在绩效评价实际工作中将导致绩效指标无法准确衡量预算绩效目标的实现程度、标绩效目标脱离实际、指标设计倾向性强且评价标准不统一等问题。同时，绩效自评的结论具有一定的局限性，其结果在单位没有发挥其应有的作用，最终导致评价流于形式。另外，一些单位预算绩效考核不健全，绩效评价结果与下年度预算申请的关联度不高，不能充分履行和调动项目负责人的支出责任和绩效意识。这些因素都影响着事业单位全面预算管理的健全和优化，掣肘科研单位的事业发展。应按照财政部关于全面实施预算绩效管理的相关要求，进一步提高绩效评价机制，制定可操作的执行方案。

三、加强科学事业单位全面预算管理的建议

（一）预算责任落实到位，以协调联动为抓手，促进预算管理水平预算管理贯穿经济活动始终，确定各项经济业务活动费用支出的预算来源，并实行费用归口管理，明确各职能部门的管理责任。在预算编制前，首先在单位层面协调和组织各职能部门及不同类型项目的支出安排，根据事业发展的需要科学设计单位的预算构成，组织编制和审核单位年度收支计划和部门预算，确保部门预算编制完整科学。在预算执行过程中，各职能部门根据自身归口管理的费用与各项目组联动、协调各类经济业务，集中解决预算执行中出现的问题，切实提高预算执行力，提高资金使用效率。年末预算资金执行完成后，各职能部门与各项目组一起听取审定单位和项目绩效评价报告，利用自评结果确定下一年度各项事业的具体安排，从而高效落实绩效管理。通过统筹使用、协调安排各项资金，促进单位预算管理变被动为主动，有利于协调各部门发挥主观能动性，真正将预算责任落实到位，做到专人管专事、谁支出谁预算、谁执行谁负责的管理模式，理顺预算管理相关部门的关系，消除管理上的沟通障碍，促进各部门之间的团结协作，提高单位预算管理水平和工作效率，构建单位全面规范、运转高效的预算体系。

（二）科学统筹项目经费，精准编制部门预算部门预算要有前瞻性，须结合单位自身收入来源和支出能力，合理地预计收支并科学编制预算。全面覆盖单位的所有收支，坚持财力综合平衡，统筹安排各项收支计划。收入与支出需精准了解，各项收支需符合单位的实际情况，测算需依据真实可靠的信息，不能在编制预算时随意提高开支标准。此外，预算编制前，单位的职能部门要发挥统筹、协调的作用，必须充分调动各个项目组以及全体职工各方面的能动性和积极性，强调每个人都是预算编制的参与者，每个人都是预算目标执行的实现者，这样才能科学、合理、精准地编制部门预算。（1）统计各项收入。财务部门以当年预计收入为依据，剔除非正常的一次性收入因素，充分考虑政策性增减因素和测试收入变化趋势，确定下年度收入计划数。（2）确定各项支出。单位的各职能部门根据工作计划，测算所需的支出金额。例如人事部门根据当年财政部批复的人员经费和下年度在职人员数，准确预测人员所需支出；后勤保障部门根据每年维持单位正常运转的常规费用，预测材料、水电、维修等要消耗的费用；办公室根据单位业务费发展方向，预测各类行政开支。（3）收入和支出的统一管理，统筹安排。财务部门根据各职能部门确定的支出计划统计单位维持正常运转所需费用，扣除财政拨款后基本支出的不足部分，确定项目经费的统筹额度，并结合各类项目特点及其管理要求，将统筹额度分解，细化后通报于各项目组，各项目组基于统筹的间接经费和业务所需的直接经费一起完成项目预算。同时，将未计入项目统筹的单位运行费精准编制到部门预算基本支出中，做到科学编制部门预算。以上工作不仅做实部门预算，还能确保预算便于执行。

（三）绩效管理融入预算全过程管理各项支出的安排，应着力提高资金使用的社会效益和经济效益，以强化对绩效评价结果的应用为原则，将绩效管理应融入预算编制、预算执行、预算监管和预算结果运用四个环节的全过程，形成“一体化”的管理体系。（1）预算编制与绩效目标相融合。在预算编制过程中，找准预算与绩效融合的切入点，筛选、确定相关指标。绩效指标的设置应满足具体、可度量、可实现、相关性和时限等要求。具体是指指出特定的工作指标，不笼统；可度量是指数量化或行为化指标；可实现是指完成工作量后可以实现预期成果；相关性是指与工作的其他目标相关联、与本职工作相关联；时限是指完成指标的明确期限。（2）预算执行与绩效监督相融合。对预算执行和绩效目标实现程度实行“双监控”，每月预算执行要求达到上级部门考核要求，且关联相应的绩效监督，确保每一笔费用支出都落实在绩效指标中，相关负责人要及时收集证明指标完成的佐证材料。（3）预算监管与绩效评价相融合。项目开展中期绩效执行监控时，管理部门需对资金使用情况进行监管，并跟踪查找业务管理的薄弱环节，督促项目组及时纠正、调整绩效目标执行中的偏差，确保全年绩效目标的实现及年末绩效评价工作顺利完成。为避免各科学事业单位自我评价的主观性和评价标准不统一的问题，可通过行业内专家或第三方机构对项目或单位的自评报告进行审核，以保障评价结果的客观公正，有效推动事业单位预算绩效管理的发展。（4）预算结果与绩效评价应用相融合。基于本年度评价结果约束下一年度的预算编制，优先保障绩效评价好的科研项目，调减未实现绩效目标或评价结果较差的项目预算，实现资金的有效使用。

（四）借助科技手段，提高预算执行管控力借助科技手段，建立“全员参与、全程控制”的预算、财务管理新模式。（1）在信息系统中细化分界预算，并设置控制比例和控制金额，可以有效杜绝无预算和超预算支出的情况，全面提高了预算控制的准确性和及时性。（2）有效利用信息系统进行预算执行的实时监控，严格把关项目各个支出节点，匹配项目经费实际执行的进度和年初制定工作任务，自动进行数据对比并及时预警，通报相关人员及时掌握执行差距，将预算执行动态监督落在实处。(3)建立统一的经济业务信息管理系统，实现事前申请、和事后报销及各归口职能部门审核把关的系统化和信息化，真正保障单位预算和财务的事前控制、事中监管和事后分析的全流程管理，有效提升管理效率、精准控制和公开透明。（4）强化信息化手段在预算编制、预算执行、预算监管和预算结果上的运用，从预算实施方案和费用实际支出中自动提取相关数据进行分析，将预算人员从重复性工作解放出来，降低人工操作失误率，并致力于执行中的风险和后续预算管理的发展方向等问题的研究。结语综上所述，明确预算管理权责、构建全面规范高效的预算体系、加大管理力度、提高管理精度、做实统筹经费、科学合理编制部门预算、强化绩效管理融入预算全过程管理、利用信息化手段创新预算管理模式，是促进全面预算管理为科研事业单位的持续发展保驾护航的有效途径。

参考文献

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[3]吴佳.关于完善科学事业单位全面预算管理的思考[J].会计师，2018（17）：33–34.

作者：何钰娴 单位：国家地质实验测试中心