行政管理体制企业管理论文

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一、行政管理体制的概念及内涵

行政管理作为一门科学最早出现在美国，其研究的主要内容即是对政府管理的研究，称为行政学,其正式产生的标志是1926年美国的怀特的《公共行政学研究之导论》和威洛比的《公共行政原理》这两本教科书的出版。行政管理体制是包括行政主体、行政过程、行政法规乃至行政道德规范在内的完整的开放性的体系。作为一个完整的体系，在其所处的特定的行政环境中，存在着内部和外部的各种关系。就行政管理体制与其外部的关系来说，主要有三，一是行政机关和党组织（主要是执政党）的关系，二是行政机关和国家权力机关，司法机关和检察机关的关系，三是行政机关和行政管理对象（主要是企事业单位和社会团体）的关系；就其内部关系而言，主要有二，在纵向上是上下级机关之间的关系，在横向上是机关内部各部门之间的分工协作关系。行政管理体制覆盖着一个国家各级政府的管理与运行。从延安时代开始，我们党就采纳了民主人士李鼎铭先生关于“精兵简政”的建议，对革命根据地的政权机关进行了大规模的精简。建国以后，我们继承了这一传统强调要精简机构和人员，以减少财政开支将更多的钱用于经济建设和改善人民生活上。从四五十年代开始每隔三五年就搞一次“精简”或是“机构改革”。经过几十年的实践人们意识到要想提高机关的效率，光靠压缩机构和减少人员还不行，机构再精简，人员再少，还是有一个工作效率问题。要提高机关的工作效率，必须在行政管理体制的各个环节上下功夫，例如，分工要明确，责任要清楚，机构之间要相互协调，上下级之间智慧要灵活，机关工作人员要有较高的工作积极性和工作水平，要有一整套规章制度和法律法规，等等，如果哪一个环节出了问题，机关的工作效率就不能保证。

二、和谐社会背景下行政管理体制改革的必要性

“和谐社会”,就是指社会全体成员之间的关系融洽、协调，无根本利害冲突，人与人之间相互尊重、气氛良好的社会。和谐社会是一种非常理想的状态。社会主义和谐社会应当是经济社会、城乡、区域、各方面利益相协调的社会。社会主义和谐社会的建设是一项十分复杂的大工程。我们必须处理好各种利益关系，调动一切积极因素。这就要求在社会主义和谐社会条件下推行行政管理体制改革时，先要客观的分析目前我们所面临的“不和谐”因素，即：国际国内环境以及当前我国行政管理体制改革存在的问题。这才以便准确把握行政管理体制改革的方向，才能研究制定出科学有效的对策。

(一)和谐社会背景下行政管理体制改革的国际国内环境

当今世界，全球化和信息化已成为时展的主旋律，成为推动社会政治、经济转型的强大动力，要求政府必须更加灵活、高效，具有灵敏的应变能力和较强的创造能力，而与工业社会相适应的官僚政府体制“金字塔”式的多层官僚架构无法对瞬息万变的社会做出灵活快速反应，且行政机构规模和公共预算最大化的倾向，易导致政府高成本、低效率。在这种变化面前，即使发达的市场经济国家，政府管理尽管相对比较成熟，也感受到了行政管理体制的压力。

1.国际环境

从国际看，构建社会主义和谐社会，是我们把握复杂多变的国际形势、有力应对来自国际环境的各种挑战和风险的必然要求。和平与发展仍是当今世界的主题，但国际形势继续处于深刻复杂的变化之中。当人类社会跨入21世纪的时候，国际局势正在发生深刻变化，世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中发展，科学进步日新月异，综合国力竞争更加激烈。当前，我国在十七大精神指引下，进入全面建设小康社会，推进社会主义现代化的新的发展阶段，经济、社会转型也进入关键时期。同时，对我们如何适应加入世贸组织的新形势，加快政治体制改革提出了新的要求。从当前变化万端的国际环境来看，特别是从加入世贸组织后，我国经济运行发展，政府应对市场的状况来看，政治体制改革相对滞后，其所带来的弊端已越来越显露，不加快政治体制改革的步伐，我国在知识、信息、技术已经实现网络化的“全球村”中，必然面临生存和发展的危机，因而，行政管理体制改革的呼声越来越高。

2.国内发展情况

在新形势下的行政管理体制改革，不仅是国际压力存在，由于改革开放近30年来我们的社会主义市场经济体制也得到了长足的发展。目前，在和谐社会背景下，行政管理体制的改革既是完善社会主义市场经济体制的要求，也是政治体制改革的重要内容；既要从我国的实际情况出发，从历史出发，也要顺应时代潮流，“与时俱进”。因此，我国的行政管理体制改革也就有两个借鉴系：一个是横向的借鉴系，即当代各国的行政管理体制改革，“与时俱进”；一个是纵向的借鉴系，即我国历次行政管理体制，“以史为镜”。从我国行政管理体制改革的发展历程来看，我国是有着五千年灿烂文明的历史文明古国，传统文化对我们的思想意识有着根深蒂固的影响。中国传统文化中有关如何治国的文化又是很发达的，对政治的解释，从先秦“政者事也，治者理也”到明清“有治人无治法，若不得其人即使尧舜之仁，皆苛政也”大体反映了这一点。我国当代行政管理体制是建立在中国的大地之上，我国古代行政机构是在长达4000年的历史中独立创立、演变和发展起来的，尤其以古代行政机构的设置最能体现中华民族传统的风格和气派，从中吸取民族特色的丰富营养是不可替代的。“……用我们这个世纪的人和生产资料来代替过去各世纪的人和生产资料，否认后一代人改变前一代人所获得的成果的历史运动”。改革开放以来，我国经过了五次行政管理体制改革，第一次改革始于1982年，当时党和国家的中心转移到经济建设上，但由于行政权力的过于集中，严重的影响了地方和企业的积极性;此外，革命队伍已老化，机构臃肿等不能适应社会主义事业发展的需要。通过改革，下放经济权限、财政收支权限和人事管理权限，精简干部队伍并开始建立了干部离退休制度。但是这次改革不是很彻底。1988年的第二次改革的重心是理顺党政关系;按照转变职能、精简机构和人员、提高行政效率和克服官僚主义、逐步理顺政府与企事业单位和人民团体的目标。这次改革中，首次提出转变政府职能要求，这对以后行政体制改革产生深刻的影响。第三次改革在1993年，这次改革最大的特点是，把适应社会主义市场经济发展要求作为改革的目标。重点为转变政府职能，中心内容是政企分开。经过这次改革，把行政管理的职能转为统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调和提供服务及监督检查，各级政府普遍精简了队伍和机构，并建立了适应社会主义市场经济发展的行政管理体制。第四次改革是1998年改革。这次改革是以实现政企分开、转变职能为中心进行的改革，把政府的职能转变为宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业，是我国改革开放以来规模最大的行政改革。调整政府机构，加强宏观调整，调整社会服务部门，加强执法监督部门，发展社会中介组织;调整政府部门的职责权限划分、部分之间职能分工，加强行政体系法制建设。这次改革的重点是国务院组成部门，为适应改革的要求，对国务院的直属机构和办事机构也同时进行了调整。第五次改革是2003年改革，这次改革是在1998年改革的基础上进行的。按完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开、精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能。完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。今年党的十七大报告明确指出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。在看到成绩的同时，也不能不感觉到，我国行政管理体制改革在实践中还面临不少的困难和问题。

(二)当前我国行政管理体制改革存在的问题

1.政府职能转变还没有完全到位

政府基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。具体讲，政府主要负责定规划、定标准、定规则、定政策和加强监管、搞好服务。现在，政府部门的职能转变还没有到位。政府仍然管了些不该管、管不好、管不了的事，直接干预微观经济活动的现象还不少，行政许可事项仍然很多，宏观管理“微观化”、“以批代管”等问题。而有些该由政府出面管理的没有管理到位，特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱。这几年中介机构、行业协会、社会自治组织虽然有了不同程度的发展，但基本上是政府主导型的，这些机构大多为政府附属物，由政府决定其目标任务、工作方向、机构编制、人员配备、经费保障，很难发挥应有的作用。政府职能的“越位”情况随处可见，政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，把本该由市场和社会调节的工作变成了自己的职责来履行，把自己推向了什么都要管、什么事都负责的境地。出现这些情况的最主要原因在于“随着我国经济社会的快速发展，方方面面不协调、不平衡的问题逐步暴露出来，处于矛盾凸显期。当遇到矛盾和问题时，人民群众仍然比较习惯于找政府，还不大习惯通过司法途径去解决。”“这反映出我国法制建设正处在不断加强、不断完善阶段的特点：越来越多的人通过法律途径来解决问题，比如一般的民事纠纷、要离婚的人会上法院，不会去找政府；但是大部分群众还是要依靠政府来解决问题。同时，从深层次也反映出政府职能转变还不到位，一些不应由政府承担的职能还没有完全分离出去，使得人民群众现阶段只能通过政府才能解决问题。”

2.部门职能交叉还有不同程度的存在

部门职能分工过细，职责权限关系不清楚，协调配合难度较大。比如，在食品卫生、食品安全监管方面，农业、林业部门管农业食品生产，质量检测部门管非农业食品加工和质量标准，工商部门管流通，商务部门管部分食品的储备、畜禽的宰杀、市场计调和进出口，卫生部门管餐饮，食品药品监管部门管综合协调；地方政府因机构设置不同，涉及的部门就更多了。部门分工过细，职责权限关系清晰，协调配合机制缺失等。而又有些问题的管理权限和工作边界没有理清，存在部门职能交叉、界面不清等问题，造成几家可管又都没管好的局面。

3.权责脱节问题比较突出

权责配置不合理，有权无责，有责无权，责权不匹配。过于集中与过于分散并存，决策、执行、监督职能配置不科学。同时，还没有建立起有效的监督制约机制、绩效考评机制和责任追究机制。现在政府的管理方法，仍很大程度上遗留有计划经济年代的痕迹。审批项目过多，办事程序繁琐的局面没有根本改观。各个部门职责划分不明确不具体，行政权力分解过细，事无巨细，谁都管谁都决定不了，形成公文旅行。在一个税务分局“纳税人前来办事或打来电话一句‘人不在’、‘我不管’就给打发了.结果不仅把纳税人的事给耽误了，也使他们从这些话语中感到了税务干部态度冷漠，本来主动纳税的积极性也扰自然减弱了。有这样一件事:某纳税人急需发票、电话打到税务分局，张三说找李四.李四又说找王五，结果纳税人专程赶来找王五，王五又说找张三，弄得纳税人哭笑不得。险些丢失一笔大生意。”谁有权管这事，谁该为此负责，就很难说清。此外，管理手段落后也严重影响了行政效率的提高。

4.政府机构设置仍需要进一步调整和优化

一是数量偏多，种类繁多，规模过大；二是结构不合理，社会管理和公共服务职能偏弱而且分散，需要加强和充实；三是分工太细，定位不很清楚；四是行政机构需要与各类其他机关统筹考虑。

5.正确处理中央与地方的关系

正确处理中央与地方的关系，调动两个积极性，既是行政管理体制改革的重要课题，也是一个难题。行政管理体制改革，不能回避中央和地方的关系，因为这是一个带有根本性的问题。目前，我国中央与地方有些职权划分不够，中央及省以下垂直管理机关与地方政府的关系没有理顺，这块矛盾突出，从而影响了中央的宏观调控，影响了地方积极性的发挥。正确处理中央与地方关系的关键，是合理划分与配置中央与地方的职能与责任。单纯的权利下放，可能导致宏观经济失控、服务提供方面的地区悬殊和地方争夺导致资源配置不当等问题的出现。要合理解决这一系列的问题就应当认清国情，通过一系列的周密计划来进行改革。

三、和谐社会背景下，行政管理体制改革的对策建议

党的十七大报告明确指出，现阶段的行政管理体制改革就是“为人民服务”的宗旨，建立服务型政府。服务型政府本质上是社会本位、民本位,政府管什么不管什么,全看社会和公民是否需要,并以此来作为政府职能定位的依据,它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较,是两种不同的管理理念和管理方式。在社会主义市场长足发展的今天，行政管理体制改革就应当以此为背景，进行改革。

(一)建立面向市场的政府

建立面向市场、亲近市场、以市场为导向的政府等提法的涵义大体相同,都是指在政府与市场的关系上,凡是市场能发挥优势或能做的事,都应当由市场来做,充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场,将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系,促进政府职能转变。政府要起好“掌舵”作用、催化作用、促进作用,而不是“划桨”作用、大包大揽作用;也有助于将政府发挥职能作用的主要方向,放在加强宏观调控上,放在创造有效率的市场环境上,围绕市场行使好调节、培育、监管和服务职能。政府职能市场化的途径主要有:一是压缩社会福利项目,如以劳动换福利,提高领取福利者的资格限制,以市场化的安排来代替政府的安排。二是放松对企业进出口及价格的管制。在这方面,美国政府的做法最具代表性,市场定价代替了政府定价。三是推行国有企业民营化改革。

(二)建立责任政府

责任政府的提法,主要是为了按照依法行政的要求,强化政府责任。在以往权力高度集中的行政体制下,政府权力与责任严重脱节和失衡,强调权力配置而忽视追究责任,重视行使权力而忽视承担责任,注重虚置监督形式而忽视追究责任。现阶段推行依法行政的关键,在于强化政府责任,使权力和责任挂钩,建立责任政府。为此,下一步行政改革应力争取得以下突破:一是赋予权力的同时必须明确责任;二是健全政府责任制度,制定落实法定质询、罢免等追究责任的具体程序,创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任制度;三是推行行政执法责任制度,并与政府外部评议制度相挂钩；四是加大执法监督的独立性、公开性和民主参与。

(三)依照公共管理理念转变管理模式

公共管理是从发达国家引进的管理理念，在消化借鉴的基础上形成了相对完整的理论体系，各高校已普遍设立了公共管理专业和系所，成为当前一种最为流行的管理思想。公共管理的核心涵义在于公共性,突出强调管理主体的多元化，管理导向的社会化，公共服务的市场化等新的观念，与传统意义上的“行政管理”有较大的差别。在实践中,各级政府开始运用这一理论，转变职能，改进管理，推进改革。例如，财政部门提出了建立“公共财政体制”的目标，人事部门提出了人力资源管理战略，深圳等地政府提出了政府职能从无限到有限、从部门性转向公共性、从政府单一治理转向社会共同治理等项改革目标，都是十分有益的探索。在政府管理的民主化和社会化过程中,政府松动政府集权化的制度,允许甚至鼓励非政府公共组织和民众补充性地加入公共管理的行列,为公共管理注入了新活力。

(四)借鉴企业经验提高政府效能

将企业管理经验引入政府管理，是许多国家行政改革中采用的做法，尽管这种做法在理论上存在很多争议，但引进企业管理经验促进了政府管理创新，并取得了较好效果，已成为不争的事实。毋庸置疑，政府与企业存在着本质区别，不能简单地套用或移植企业管理方式，而应当根据政府管理的特点，有选择地学习借鉴企业管理经验，特别是成功大企业的管理经验，如创新精神、竞争意识、成本效益核算、注重绩效管理、目标管理等管理理念、管理方式和管理机制，这对于提高政府效率、降低行政成本、改善政府服务，无疑是有益的，也是可行的。

(五)对内建立和谐的发展关系

行政，就是行其政事，是国家管理的重要职能,具体地说，就是国家运用权力，指挥、协调人们在社会公务中的活动过程。而“和谐”一词由“和”与“谐”两个字组成。“和”者，和睦也，有和衷共济之意；“谐”者，相合也，有协调、顺和、无抵触、无冲突之意。“和谐社会”，就是指社会全体成员之间的关系融洽、协调,无根本利害冲突，人与人之间相互尊重、气氛良好的社会。社会主义和谐社会应该包括党群关系和干群关系的和谐，社会各阶层和各利益集团之间关系的和谐，区域、社会之间关系的和谐，各民族之间关系的和谐，以及经济、社会、人、自然环境的全面协调发展等多个方面。社会主义和谐社会条件下的行政管理既要强调人与人的和谐，又要重视人与自然的和谐;既要达到内部各阶层、各利益团体之间的和谐，又要争取外部世界格局的和谐发展；既要培育微观的各个社会组织细胞的和谐发展，又要促进宏观的整个社会的和谐发展;既要经济、政治、文化等各子系统内部的和谐，又要形成各子系统之间的和谐关系，使之共同发展。

(六)对外深化服务意识

如今要进行的行政管理体制改革就应将千百年来禁锢中国人的“皇权至上”的思想，转化为民主平等的思想，“为人民服务”的宗旨，建立服务型政府。以为核心的第一代领导集体提出了“全心全意为人民服务”,也就是说政府行为要从人民需要出发,以为人民谋幸福为宗旨。服务型政府的建设是深层次的政府转型。服务型政府是一种全新的政府理念，也是全新的政府职能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式的革命。它从根本上改变了中国管制行政的几千年的传统，也从根本上改变了计划经济时代政府的角色和政府官员的角色。服务型政府的建设又是政府和社会、政府和公民、政府和社会组织的关系和利益的重大调整。因此，我国的服务型政府的建设会面临很多的困难。这些困难不仅来自人们的观念上，而且来自于制度上，也来自于人们的行为习惯上，这些困难也不仅来自于政府官员方面，也存在于广大的人民群众中。人民与服务者（即政府工作人员）一种互动的过程,双方可以交流信息,相互协商,达成一致。“被服务是一个享受过程,而不应该是一个在屋檐下低眉俯首的过程。”因此，推行“首问责任制”等一系列具体可行的服务方式，让服务的意识，以及服务、责任、权利平衡的意识得到更好的体现。

四、结语

由此可以看出，我们在和谐社会背景下行政管理体制的改革，应坚持立足于我国的传统文化和现阶段的社会经济文化现状，在民主、平等、合法的条件下，建立集法制、责任、服务为一体的高效率的现代新型政府。实行科学民主决策、推进依法行政、加强行政监督，并建立与社会主义市场经济体制相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉政高效的社会主义行政管理体制。