改革干部人事档案管理论文

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一、干部人事档案管理制度的发展

(一)干部人事档案管理制度发展的脉络

改革开放时期(1979年至今)。1980年，中组部召开了第二次全国干部档案工作工作座谈会，了包括《关于加强干部档案工作的意见》《干部档案工作条例》《干部档案整理办法》在内的一系列文件、法规条例。1990年，中组部召开了第三次全国干部档案工作会议，制定了现行的《干部档案整理工作细则》。2005年11月，中组部召开了第四次全国干部档案工作会议，对做好新形势下的干部档案工作提出了明确的要求。2010年1月27日，中组部专门召开了全国组织系统信息化建设工作座谈会，明确提出要以信息化建设为契机，加强和改进干部人事挡案的内容建设。

(二)干部人事档案管理制度的改革探索

为了建立与社会主义市场经济相适应的干部人事档案管理制度，解决转轨时期出现的种种乱象，我国对干部人事档案管理制度改革进行了探索。

1.推行人事档案制度。1995年，当时的国家人事部在《关于建立和发展人才市场体系1996—2000年规划纲要》中首次提出要大力推行和建立人事制度。人事的实质是人事工作的社会化、专业化、公开化管理。人事制度将原属于单位承担的社会职责从本单位中分离出来，推向了社会，使个人摆脱了与单位的依附关系，促进了计划经济时代的“单位人”向市场经济时代的“社会人”转变，有利于人才的合理流动和用人机制的健康发展。

2.建立流动人员人事档案管理制度。20世纪80年代，随着国家人才流动政策的逐步放开，单位和个人相互选择的余地逐步扩大，流动人员的人事档案管理成为了人事工作中迫切需要解决的问题。1989年12月，中组部、人事部正式了《流动人员人事档案管理暂行规定》，流动人员人事档案管理制度开始逐步建立了起来。流动人员人事档案管理制度是以干部人事档案管理制度为基础，以人事档案制度为依托，参考流动人员的特点而建立起来的，除了管理机构和管理对象不一样以外，其中遵循的原则与管理方法和管理要求基本一致。

3.实行干部人事档案的目标管理。1996年底，为了全面推行干部人事档案工作制度化、规范化、科学化管理，中组部了《干部人事档案工作目标管理暂行办法》和《干部人事档案工作目标管理考评标准》的通知，要求在全国范围内的干部人事档案管理机构实行目标管理。干部人事档案的目标管理加强了中组部、各省、自治区、直辖市党委组织部和中央机关各部门与基层干部人事档案管理机构之间的联系，统一了全国干部人事档案工作制度化、规范化、科学化建设的步调。干部人事档案目标管理的实质是为各级各类干部人事档案管理机构提供一种晋级激励机制。它是一种手段，不是最终目的。一方面，各项目标的设置不可能穷尽干部人事档案管理的方方面面，另一方面，考评标准和考评内容容易滞后于干部人事档案管理的实际情况，需要适时更新和调整。

4.开展干部人事档案信息化建设。1994年，中组部颁布了《全国组织、干部、人事管理信息系统结构体系》，为全国的干部人事档案信息化建设提供了系统开发和应用的标准。干部档案信息化建设逐步走上正轨。2006年至今，干部人事档案信息化建设进入了全面建设阶段。干部人事档案信息化建设的直接驱动因素是为了促进干部档案的审核整改，通过对原始干部人事档案材料数字化的形式保证干部人事档案的真实性(原件不被篡改)。然而，干部人事档案信息化建设的目的和意义远不在于提高了干部档案工作的效率和服务质量，其不断的“溢出效应”更是深刻地影响到了干部档案工作理念、方式的变革和干部人事档案管理制度、规范的变迁。

二、干部人事档案管理制度面临的困境

(一)制度时滞———传统干部人事档案管理制度的失范

传统人事档案管理制度与户籍制、单位制相与表里，共同构成了超稳定的社会结构的基础。随着社会主义市场经济逐步确立和完善，户籍制、身份制和单位制相继进行了社会化改革，人才流动的不断增加，传统干部人事档案的“政策情境”己经发生了巨大的变化。过分强调“集中统一”，“分级负责”的传统档案管理制度越来越难以适应时代变化，特别是各级人才交流机构没有足够的自主权，执行力不够;干部人事档案中，政审材料仍然占据着相当大的比重，像“组织意见”、“鉴定”、“个人总结”中的内容雷同、标签化，缺乏实际参考价值，而反映干部自身素质内容的材料收集困难;偏重人事档案的手工整理，程序繁琐，效率低下;利用制度中针对本人及直系亲属的回避制度完全忽视了现代社会对档案相对人知情权的呼求;不少干部档案保管部门仍将干部人事档案作为人身控制的工具，设置“人才壁全”，限制了人才资本的合理流动。

(二)新旧制度摩擦———干部人事档案管理制度与人事档案制度的博弈

为了减缓改革的震荡，使新制度得以顺利开展，便产生了双轨制这一折中的改革模式。这一模式有利于积累经验以便进一步深入改革，把改革的力度和社会心理的承受度结合了起来，使社会得到渐近稳步发展。但是，随着时间的推移，双轨制所产生的负效应也逐渐显现。在现实中常常出现国家干部或企业员工由公共部门向非公共部门流动，或由非公共部门向公有部门流动的情况，甚至是来回多次的流动，比如一个国家干部流动到企业(包括私营企业、民营企业、三资企业)里当老板或者流动到大学里当教授，一位教授流动到企业里当老板，一位企业老板流动到国家机关当局长、主任等等。这时，人事档案是否随之转递，何时转递，转递到哪里就是个很大的难题，特别是由国家干部转变为企业员工，其人事档案就不应该随之转递到企业人事部门，否则会造成泄密(因为党政机关干部特别是高级领导干部的人事档案使作为国家秘密而存在的)，而且，公务人员、军人的人事档案所有权属于国家，是国家财产，不能随意转递。还有对各类档案管理部门的管理方法的交接，保密范围的确定很难确定一个统一的标准。一旦发生数量大、范围交叉的人事档案转递，就容易陷入混乱、无序的管理状态。除此以外，两种制度之间常常由于某些规范的丧失而出现约束真空和规则漏洞。2001年出现的“中国黑档”即是一例。“黑档”的出现与讨论一方面说明公众对统一的、开放的人事档案信息利用的需求越来越强烈，另一方面也显示了一部分人利用制度的漏洞和人们对人事档案权威性的信任而篡改、伪造人事档案，剥裂人事档案的真实性。

(三)意识形态刚性———干部人事档案权力的固化

1.难以憾动的干部人事档案权威。传统干部人事档案管理制度代表了一种政治身份等级、社会身份等级与资源分配等级。直到现在，干部人事档案管理制度的设置，仍然是以组织对个人单向度不受制约的绝对权力架构为主，人事档案对档案相对人而言是全封闭的。在运作机制上，对政治忠诚与道德纯洁的评判，是由基层单位组织讨论决定的，个人必须无条件地服从任何一个小范围内的大多数，从而使得干部人事档案易于流变为派系斗争的武器。现实中“以档谋私”“以档整人”“以档卡人”的情况不乏如是。

2.封闭固化的干部人事档案权力与利益。马克思曾说:“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”美国现代社会学奠基人塔尔科特•帕森斯在谈到权力时，曾说过权力是一种交换媒介，是一种可以无限扩张的资源，类似于一种经济资源。权力是转换能力而非控制能力。档案管理人员将人事档案作为一种控制手段，利用人事档案的权力经过对人事档案的“改造”而转换成了自己的特殊利益。对于档案相对人来讲，文凭、职称类的档案“包装”给人带来的不仅是荣耀，而是权力、金钱的增值。改革这样的人事档案管理制度，放松人事档案管理权限，下放社会人事档案管理机构的自主权，等同于割去里面的利益链条，既得利益集团自是牢牢把持，毫不放松。所以，尽管干部人事档案的社会化、专业化、现代化管理己经被呼吁了几年，且从人事制度的施行上也可以瞧见改革的端倪，但若真正、完全实现这一目标，仍然会面临相当大的阻力，其中，意识形态刚性、干部人事档案权力的固化和特殊利益集团的把持是最为根本性的因素。

三、干部人事档案管理制度改革的出路———建立公共人事档案管理制度

为了解决干部人事档案管理制度面临的困境，由双轨走向并轨，建立适应于社会主义市场经济，能够满足公众利用需求，包容多种人事档案类型，体现人事档案管理制度效益，特别是能够解决流动人员人事挡案管理混乱的公共人事档案管理制度，是当前干部人事档案管理制度继续深化改革一种出路。

(一)树立公共人事档案的理念，发挥人事档案的公共服务性功能

公共人事档案的公共性边际范围包括两个方面:一是公共部门所形成的人事档案，包括公务员人事档案、专业技术人员档案、公有企事业单位的职工档案和学生档案;二是非公共部门委托在各级人才交流服务机构管理的人事档案以及各类社会流动人员人事档案。公共人事档案的范围要比干部人事档案的范围广泛的多，比干部人事档案的表述更具有包容性。除了具有公共性和包容性，公共人事档案还具有人本性的特征，体现为公共人事档案不再是形成组织和管理组织的私有财产和权力的破码，因为人事档案是关于人事档案相对人所形成原始记录，并关系到档案相对人以后的工作前途和命运，所以对于公共人事档案的相对人而言，对本人人事档案应享有知情权、利用权、隐私权以及对不合事实档案记录的救济权、申诉权等等。公共人事档案应以公共利益为原则，保障档案相对人的合法权益。公共人事档案的范围要比干部人事档案的范围广泛的多，比干部人事档案的表述更具有包容性。因为公共人事档案的公共性、包容性、人本性的特征，必然要求人事档案功能的转变。公众对于人事档案的话病也多在传统干部人事档案的政治控制功能上。传统干部人事档案过分侧重于非民主化的“组织意见”、“单位鉴定”，多以组织评价为权威标准衡量个人的品行、能力与业绩，对个人形成凝固化的主观性定论，以此决定个人的发展前途，从而导致档案功能的异化。公共人事档案的公共服务性，或者说人事档案的公共服务性一直是干部人事档案管理制度所忽略的部分。我国的干部人事档案工作一直是一项政治性高于业务性，保密性高于服务性的工作。党的组织路线是为党的政治路线服务的，而组织路线又是通过人事工作来实现的，人事档案工作是人事工作的助手和工具，是直接为人事工作服务的。对人事档案利用的普遍理解是人事档案只供组织上了解掌握，只限于人事工作和其他有关工作使用。如果擅自扩大利用范围，将这些情况随意扩散出去，就会带来一些不利因素，影响安定团结，影响人的积极性的发挥，给党的事业造成不必要的损失。公共人事档案追求的是公共利益，其基本功能是一种契约化的个人信息记录，体现为公共服务性。公共部门的人事档案应尽可能地去身份化、政治化、主观化、神秘化，全面、真实地反映人事档案相对人的德、能、勤、绩、廉等各方面信息，为组织、人事工作提供及时、有效的信息服务。非公部门由各级单位委托在各级人才交流服务机构管理的职工档案、流动人员人事档案则更应该以人事档案管理的社会化、专业化为目标，提高人事档案信息化水平，注重实现人才信息资源的社会效益和经济效益，并依托信息技术和网络技术拓宽服务利用的方式，构建数字人事档案利用中心等形式。

(二)以公共利益和制度效益为导向，完善公共人事档案管理制度安排

公共人事档案管理制度是在建立在人事档案的公共服务性的基础之上，其制度结构的变革要以实现制度效益为目标

1.及时调整收集范围，强化收集制度。公共人事档案的收集应依据不同的档案类型，分别改善相应的人事档案收集体系和收集重点:公务员、公共管理人员人事档案继续完善“德、能、勤、绩、廉”方面的档案材料;专业技术人员人事档案应增加能突出反映个人专长、技术水平、工作业绩等个性化材料;企事业单位职工档案则要加强收集文化程度、专业职称、奖惩情况以及近期考核、调动、工资变动、社会保障等方面的材料;学生档案应根据人才市场的需求，增加个人品德素质、诚信水平、社会实践能力和心理承受能力等方面的内容。档案材料形成部门及档案相对人要积极的参与意识和档案意识，主动配合档案材料的收集。

2.利用现代化技术，简化手工整理。传统的干部人事档案整理规则干部人事档案建立初期发挥了很大的制度效益。然而，直到今天，档案人员仍将大量的时间应用到组卷、装订、拆卷、剪裁、技术加工中，程序繁琐，费时费力，效率低下，制度运行成本增加，而且一些技术加工方法也损害了档案材料的原貌。公共人事档案的整理制度应以实现制度效益为原则，应用信息化技术，简化人事档案材料的整理步骤，放宽整理要求，使其达到条理、精炼、实用的要求即可。

3.重点审核德能勤绩廉方面的材料。从社会信息的角度来说，人事档案实际上是一种信用标志和信息记录。公共人事档案的主要功能是提供公共服务，而能够承载公共服务功能的档案材料主要来源于德能勤绩廉方面的材料，鉴于节约、高效的要求，公共人事档案的审核应重点集中在自然状况、学历材料、品德能力、信用记录上面，而对工资材料、考察材料等由所在单位定期形成的档案材料则简单审核。

4.统一、简化各类人事档案转递制度。公共人事档案包含人事档案类型的多个方面，而每个人事档案类型所在的单位系统内的转递要求不尽一致。国家公务员、职工、学生、流动人员之间的身份发生转移时不同系统的转递要求会延长转递时间，影响转递的准确性、及时性、准确性和安全性。干部人事档案转递制度在几十年的发展过程中逐步形成了转递渠道单一、转递层次少、转递要求严格的规范制度，为了提高公共人事档案的转递效率，最有效的办法就是实行最高标准、最普遍的标准———统一实行现行的干部人事档案的转递制度。

5.建立主动性、服务性的联系制度。传统干部人事档案的联系制度，局限在干部人事档案管理部门与干部人事档案形成部门，以及干部人事档案管理部门与干部人事档案转递部门之间。公共人事档案管理制度的服务面跳出了组织、人事部门内部的藩篱，扩大至以国家公务员、企事业职工、学生、流动人员为主的公众范围，并为了实现公共利益，应将传统机构与机构之间的被动、业务性的联系而扩展至机构与机构、人(主要是档案相对人)与机构之间的主动的、服务性的联系，从而使得这种联系更具有活力，交流更加通畅。

6.利用信息化建设的契机，扩大利用范围。传统干部人事档案管理制度的服务面仅限于各组织、人事部门内部，对于干部本人及社会公众、社会组织是没有权利利用干部人事档案的。公共人事档案管理制度体现公共利益，发挥公共服务性功能。提供有效的利用、扩大利用范围是最好的表现形式。干部人事档案信息化建设的直接驱动因素是为了促进干部人事档案的审核整改，公共人事档案管理制度设计应将信息化建设和信息技术的应用从促进审核整改转变到扩大利用服务方面。在全国范围内建立以公共服务为目的，以开放性、多元化为主要特点，以维护公民和组织的合法权益为存在基础的公共人事档案信息服务体系。

(三)合理结合“集中统一”“分级负责”，发挥各级管档单位自主权

在社会主义市场经济环境下，公共人事档案管理制度要求政府对人事档案的管理从人身控制式的直接管理向运用政策、法规、标准等间接管理的方式转变，统、分合理结合，尊重各地区、各级单位和其他社会组织的管档自主权，特别是发挥各级人才交流服务机构的自主权，提高人才交流服务机构人事档案管理的社会化、专业化、公益化程度，增强所属人事档案的公共服务性功能。使之真正成为组织识人、用人，评价能力、考核业绩、鉴别诚信的有效依据。对于国家公务员人事档案和参照公务员管理的部门人事档案的管理，由于党管干部的原则和公务员队伍的相对稳定性，应继续坚持“集中统一，适当分级”的管理原则，在各级组织、人事部门建立相应的管理机构，如人事档案处、科室，干部信息中心、人事档案综合管理中心等;对于专业技术人员，公有企业、事业单位的员工档案，各类名人档案等，可以建立社会化、集约化和专业化的人事档案中心，按地区、专业、类型等由政府出资兴建，建立各种专门的人事档案信息库，在相关法律框架内，面向社会提供公共人事档案信息服务;社会流动人员的人事档案由各级人才流动服务机构管理，各级人才流动服务机构与其他组织的人事档案管理部门相比，其人事档案的管理应该更加体现公益性、服务性，根据要求为社会有关用人单位及人事档案相对人提供多种形式的信息服务，同时切实维护和保障流动人员的正当权益。

(四)全面保障档案相对人的权利，抑制档案管理机构的档案权力垄断

从干部人事档案管理制度向公共人事档案管理制度转变的过程中，应充分尊重和保障人事档案相对人的权利，公共人事档案相对人的权力至少包括这几个方面:

1.公共人事档案知情权。党的十七大报告明确提出，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，将知情权列于四种权利之首。人事档案的知情权主要是指相对人合法拥有对本人人事档案材料内容状况及其利用情况等知晓的权利。在人事档案中的十大类材料中，有经过本人填写、组织盖章认可的(如个人总结、入党申请材料)，有组织填写、本人签字同意的(如年度考核表、干部任免审批表)，有组织根据本人实际情况如实记录的(如学校的成绩单、单位的工资表)。可见，真正需要对本人绝对保密的人事档案材料只是其中的一小部分，对于全部的人事档案材料完全向人事档案相对人封闭的做法，并没有充足的依据。对人事档案知情权的无视或者说是一种压制，是传统人事档案神秘性产生的根源。

2.公共人事档案利用权。2007年由国务院制定的《政府信息公开条例》己经对公民利用与其自身相关的政府信息作了明确的法律保障。而人事档案属于与公民自身最密切相关的政府信息范畴。人事档案的知情权也要求相应的利用权。鉴于保管流动人员人事档案的人才流动服务机构是相对于流动人员与流动人员用人单位之间的第三方机构，其与流动人员、用人单位之间的利益关系不是很紧密，当前可以先从部分人才交流服务机构进行试点，先允许流动人事档案相对人按照合法程序利用本人的人事档案。待积累经验，探索出合适的模式之后，再逐步扩大人事档案相对人利用本人人事档案的范围，提供更多的利用形式。

3.公共人事档案隐私权。人事档案知情权的实现需要人事档案隐私权的限制和辅助。一般来说，人事档案材料中涉及相对人的隐私主要有:相对人自然状态的隐私、健康状况的隐私、婚姻状况的隐私、财产状况的隐私、受处分和处罚的隐私和政治、哲学、宗教信仰的隐私等等。保障人事档案相对人的隐私权首先要处理好人事档案管理中知情权与隐私权的冲突，明确知情权和隐私权的实现范围;其次要扩大档案形成、管理、利用程序的透明度，保证人事档案相对人具有一定的参与度;最后对于人事档案管理机构或个人伪造、篡改档案、歪曲事实等不法行为，要制定相关的处罚措施，给予严厉的制裁惩处。

4.公共人事档案申诉权。人事档案相对人认为其人事档案记载的内容与相关事实不符的，或者人事档案管理行为对其形成侵权的，应该允许其提出申诉。明确和保障人事档案的申诉权，实际上是对错误的人事档案内容和不当的人事档案管理行为对人事档案相对人的物质或精神利益造成损害的一种救济。只有对人事档案相对人的申诉权给予有效的保障，才能对档案管理机构的单向度的垄断权力抗衡，形成一定的相互制约关系。建立公共人事档案管理制度有必要在国家档案法的制度框架下，将《干部档案工作条例》和《流动人员人事档案管理暂行规定》合并，制定统一的《人事档案法》，以“人事档案事务对人事档案相对人本人公开”为基本原则，以保障人事档案公共利益为前提，充分保障人事档案相对人对有关档案事务的参与权，保障相对人对本人的人事档案享有有效的知情权、控制权以及对不符事实的档案材料的申诉权。

(五)引导公众对公共人事档案管理制度的制度学习与制度信任、制度认同

人们对于制度的认同与忠诚首先要基于人们对新制度的学习与信任。人们对于人事档案的价值判断的极端变化———从“切肤之痛”到“鸡肋”，从“神秘”到“冷漠”，实际上表明了人们对传统人事档案管理制度信任的缺失。美国现代政治学教授马克•E•沃伦说，制度能否被信任，取决于他们是否被形成结构，以致他们能够通过推理诉诸其构成规则。在那些没有持续地诉诸这些规则的地方，普遍信任的基础收到削弱。引导和促进公众对公共人事档案管理制度的学习在于使得作为制度的接受者，理解和接受公共人事档案管理制度核心理念———公共服务。这是与传统干部人事档案管理制度区别最为明显的标志。公共人事档案管理制度再通过不断地释放正功能，逐渐建立起公众的制度信任。对公共人事档案管理制度的制度信任应包括两个方面:一是对公共人事档案内容的信任，即信任其为真实、完整的、有效的;二是对公共人事档案程序的信任，即信任其会促进公共利益，保障相对人权利。进一步培养公众对公共人事档案管理制度感情和意识上的归属感，即制度认同。一种制度只有经过人们对制度的认同之后，即得到大多数社会成员在价值观念上的认可和行动上的支持之后，才能成为有效的制度。一种制度得以延续和发展的程度，在很大程度上取决于人们(主要是制度的接受者)，对于该制度的认可和接受程度。在制度变革的问题中，之所以要谈到引导和促进公众对公共人事档案管理制度信任与认同，主要是因为制度时滞情况不仅会发生在新旧制度的交替上，还会发生在人们的情感认知中，人们常常会停留在对传统干部人事档案管理制度的认知，且因为新的人事档案管理制度缺失而造成公众人事档案正确认知的缺乏，人们以往对人事档案的“绝对信任”与“普遍认可”在人事档案功能弱化、传统人事档案管理制度失范的今天遭遇了严重的挑战。公众对公共人事档案管理制度的信任与认同，有助于其与传统干部人事档案管理制度的进一步“决裂”，有利于干部人事档案管理制度改革冲出困境，深入开展。

作者：陈艳 单位：青海省妇女儿童医院