高等学校人事管理法治化创建

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摘要：依法治国、建设社会主义法治国家，是党十八届四中全会做出的治国方略的重大部署。高等学校作为社会主义事业的重要组成部分，学习贯彻会议精神，必须转变管理理念，加快人事管理的法治化建设步伐，目前还面临着很多挑战，要不断完善人事法律制度，尽快转变管理观念；各高校要制定合法、科学的人事管理制度；提高人事干部和教职工的法律素养，依法办事；厘清政府与高等学校的关系；完善人事监督体系。

关键词：依法治国；高等学校；人事管理

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出要全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。由现行治理模式全面转化为依法治国，是国家治理领域的一场重大变革，需要党和政府带领全国人民进行艰苦卓绝地努力。高等教育作为社会主义事业的重要组成部分，在法治国家建设中有着极为重要的地位，人事管理制度改革作为高等学校内部治理的重要内容，法治化程度将在很大程度上影响高等学校的法治化建设进程。

一、依法治国的内涵

《决定》指出依法治国要求在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。孙国华教授认为，全面推进依法治国，是全国人民在中国共产党的领导下，建设中国特色社会主义，实现中华民族伟大复兴的“重器”，对此必须高度重视，并通过法治国家建设，使法治成为广大群众的共同信仰，从而贯穿于社会生活的方方面面、各个领域。吴月冠研究员认为依法治国具有稳定性、可预见性、保障性和强制性，有利于充分体现和凝聚人民意愿、引导人民意愿、服务和实现人民意愿。要加强依法治国各环节的公众参与度。笔者认为要实现依法治国，应坚持立法先行，通过完善的程序，建立法律的立、改、废机制，不断完善法律制度，健全社会主义法治体系；保持法律的稳定性，不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏，不因言废法、以言代法，确保法律的可预见性；通过完善民主制度，提高民主化水平，提升民众的参与积极性，保证广大群众有效参与社会主义立法，提高立法质量；法律的生命力在于实施，各级行政机关要严格依法办事，提高依法行政的水平和能力；司法机关独立司法，确保司法公正，增强民众对法律的信仰，提高法律的权威性；加强法治宣教力度，积极营造良好的法治氛围，提高民众的法律意识。

二、高校人事管理法治化内涵

人才是高等学校各项事业发展的先决因素。加强人才队伍建设、激发各类人才活力、充分调动各类人才积极性、最大限度挖掘各类人才潜力、提高办学效益，是高等学校内部治理的永恒主题。人事管理是保证高等学校各项工作顺利有序推进的重要枢纽，在高等教育改革中具有极其重要的地位和作用。高校人事管理法治化是依法治国、依法治校的具体表现，是指高校人事管理以国家的法律法规为基础，在其精神指导下完善的规章制度体系，以限制和正确运用权力，实现管理行为的规范，管理结果的有效。高校人事管理法治化建设是一项系统工程，受国家人事管理政策、劳动法律、制度和各类规范制约，国家应该提高人事管理制度立法层次，完善人事管理体系；高等学校要转变人事管理理念和用人机制，建立契约化用人机制；通过不断完善高校内部人事管理制度，保证人事管理制度的连续性、稳定性，确保教职工行为预见性；完善高校人事管理体系，规范高校的人事管理行为。通过提高教职工的参与积极性，提升制定程序的民主化、科学化水平，提高制度的法治化程度。

三、高等学校人事管理法治化建设面临的挑战

1.人事法制体系不健全，立法层次较低。目前，高校人事管理面临着诸多法律尴尬。首先，我国的人事法制体系极为不健全。高等学校编制内教师被视为国家干部，与学校存在着强烈的人身依附关系。根据《人事争议处理规定》《事业单位人事管理条例》等相关规定，高校与编制内教师之间成立人事关系，产生纠纷提起的是人事争议。其实，这种做法严重混淆了高校与国家机关在性质、职能上的重大差别。1994年出台的《劳动法》明确了企业与员工之间是劳动关系；2005年《公务员法》出台后，国家机关、参照公务员管理的事业单位与其工作人员之间的关系受到公务员法的保护；2007年出台的《劳动合同法》将高等学校编制外教师纳入了劳动法调整。但是，编制内教师与高校之间的用人关系，一直被排除在法律调整范围之外。其次，人事管理制度规范立法层次较低，政策性较强，规范性文件较多，内容较为混乱。《事业单位人事管理条例》作为第一部相关的行政法规，首次对人事关系的成立、管理、流通以及争议的处理作了规定，但是相对于《劳动法》《公务员法》《劳动合同法》等法律来说，立法层次仍然较低。国家和各省关于人事管理的文件分散于各类管理规范中，并且时间跨度极大，有些文件从20世纪80年度甚至更早一直沿用至今，有些规定明显不合时宜，比如退休年龄的规定。国家各部委、各省市不同时间出台的政策之间冲突较多，比如对于教职工婚假的规定，各地差异极大。但是国家一直没有对相关政策做一个全面清理，适用难度极大。

2.人事管理观念、模式较落后。由于公立高等学校的事业单位属性，一直被视为行政机关的隶属部门，人事管理沿用公务员管理的相关规定。教职工一旦取得编制进入高等学校工作，就意味着终身具有“干部”身份。高等学校承担了教职工从“摇篮”到“坟墓”的福利，除非出现重大过错，造成极其严重后果，否则，不会被“解除”工作关系。编制内教职工和学校之间存在着事实上的用人终身制，单位不想用的人出不去，由于编制关系，想进的人又进不来。这种“单位人”的身份管理，长期的积累出现了高等学校行政权力泛化，民主权得不到充分尊重，管理制度不完善、管理不到位等问题。管理体制上，政府与高等学校人事管理权不明晰；聘用制度上，不利于人才流动与日常管理；考核与激励机制无法切实反映高等学校工作的特殊性和特殊要求。管理方式上，大多数高等学校仍然按照传统人事管理方式，重视甚至完全按照身份进行管理，“身份”是人事管理中的主要因素，且往往终身不变，不同的身份划分是管理的重要标志。而对岗位管理的重要性认识不足。学术权力在高校被弱化，人事管理制度内容不够科学，部分内容甚至与现行法律和国家政策相冲突，制定程序不规范，没有充分征求教职工意见；管理理念不能与时俱进，管理方法主动性不足，管理人员服务意识较差。随着改革的不断推进，社会对高等教育的要求越来越高，倒逼高等学校进行内部改革，随着高等学校内部治理结构改革的持续深入，高等学校逐渐凸显出管理机构过多，人员臃肿，人浮于事、教职工投身教学科研的积极性不高、主动性不强等弊端。

3.高校内部管理制度不完善。亚里士多德曾说：“法治应包括两重意义：已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。《决定》也认为依法治国要求良法善治，对于高等学校人事管理来说，要加快高等学校人事管理的法治化水平，必须要制定出一套在内容和程序上都符合良法善治要求的人事管理制度。但目前国内高校的人事管理制度建设很不完善，很多学校直接适用国家或各省的人事管理政策，但是由于这些政策要照顾不同地区、不同办学层次的高校，政策弹性太大，导致不同地区、甚至相同地区不同高校在人事政策差异较大。各高校在人事政策的制定过程中民主化程度不够高，没有充分调动教职工的积极性，教职工的参与性不强。

4.人事管理干部和教师法律素质有待提高。人事管理干部作为学校人事管理制度制定主要参与者和直接执行者，其法律素养的高低直接影响高校人事管理法治化水平，高校人事管理法治化建设要求人事工作者具有较高的法律素养、良好的法律思维。但是，目前人事管理干部由于学科专业背景差异、长期形成按政策、指令办事的思维定式，法律知识较为匮乏、法律意识不强、对法律重要性认识不足，没有养成依法办事的思维，法治素养不够已成为人事管理法治化建设的制约性因素。教职工是学校各项工作推动的重要力量，是学校各项管理制度的切身体验者，制度的优良与否，教职工有着最直接和深刻的体会，教职工的发言最具权威性。教职工法律知识的多寡、法律意识的高低决定了教职工在管理过程中的参与程度。但是目前，很多老师由于专业背景的差异，法律素养与依法治国的要求还有差距。

5.高校与政府之间的管理错位。高校作为一个独立的法人，理应有权独立决定学校的办学方向、规模、管理方案、薪酬待遇、人才流通机制等。然而现实中，公立高等学校在人员编制数、招生规模、职称评审、薪酬绩效等方面很大程度上受制于行政主管部门，高等学校与政府之间、高等学校编制内人员与高等学校之间都是一种行政依附关系。组织和制度架构上都具有高度行政化的特征，高校的办学自主权非常有限，造成政事不分，管办不分。

6.监督机制不完善。人事权力，是行政管理的核心权力之一。绝对的权力导致绝对的腐败，唯有阳光是最好的防腐剂。高等学校人事管理权力在运行过程中，不能缺少有效监督。行政权具有天生的扩张性和渗透性。没有法律的牵制，必然走向专横。高校人事法治化建设重在建立权力约束机制。但是目前，我国高校的人事管理制度监督机制不健全，体制极不完善，教职工和社会对参与人事管理监督的积极性不高。

四、依法治国背景下高等学校人事管理的法治化路径

1.加强人事管理立法，提升立法层级。应充分认识到人事管理法治化建设的重要性，通过制定人事管理法规，完善人事管理制度，提升立法层级。改变目前高校人事管理制度无法可依的局面，明确将高校人事制度应该纳入与《劳动法》《公务员法》同层次的法律调整范围，从程序和内容上对高校人才招聘、引进、退出等流通机制，职称评审，岗位聘任等晋升流转机制；虽然《事业单位人事管理条例》作了相关规定，但是很多内容还需进一步完善，立法层次还需进一步提高。及时清理各部委、各省市不同时期的人事管理政策、文件，做好高校人事管理文件的立、改、废工作。废除、修订明显不合时宜的管理制度，及时制定新的符合时宜的管理政策，明确文件冲突处理方案，尝试将成功经验及时形成政策法定，努力消灭人事管理中的政策空白点。

2.转变管理理念和用人机制。在依法治国背景下，高等学校人事管理部门要积极转变管理理念，从传统的行政隶属式管理模式向依法治国背景下平等契约管理方式的转变。学校通过与教职工签订聘用合同建立起新型的人事关系，体现强制性正式契约关系中双方平等人事主体的法律地位，通过签订契约明确学校与教职工之间的权利和义务。在协议制定、签订过程中，双方的地位完全平等，可以就协议中任何内容进行平等协商，在自愿的前提下，达成一致。打破学校与教职工之间的身份限制，打通高等学校教职工的流动通道。高等学校内部应该打破教职工身份的终身制，通过科学设置各类岗位，明确各岗位的名称、职责、任务、工作标准和任职条件，以岗择人、以岗定薪、优胜劣汰等改革措施调动不同岗位工作人员的积极性、创造性。

3.合法、科学地制定人事管理制度。要充分认识校内管理制度的重要性，建立规范化的人事管理制度，保证人事管理制度的稳定性、公开性、保持政策之间的协调。内容上，要做到合法、科学、合理。高等学校的人事管理制度首先不能和国家现行的宪法、法律、法规、人事管理制度相冲突，同时还要适合各高校自身的办学理念、特色，要在法律允许的范围内突出本校的“灵魂”和“初衷”。应通过不断完善校内人事管理制度，打破论资排辈，倡导竞争上岗，使真正素质高、业务精的骨干人才能够脱颖而出，形成各类人才能进能出，职务能上能下的有利局面，真正实现人尽其才，物尽其用。确保制度制定程序的合法性。丹宁勋爵曾经说正义不仅要实现，还要以看得见的方式实现。在人事管理制度制定过程中，要充分保证制度制定程序的合法性，不断转变思路、更新观念，营造民主和谐的良好氛围，拓宽教职工高效、有序参与人事管理制度制定的途径。建立和不断健全人事管理制度的起草、论证、审议、公布和反馈机制，最大限度地听取教职工的意见，推进人事制度制定程序和体系的精细化。

4.提高人事干部和教师的法律素养。人事干部作为学校人事管理制度的直接执行者，要不断学习国家法律、法规，熟练掌握国家人事政策和各项规定，不断丰富自身法律知识，提升法律修养和法律思维能力，让法治精神浸润心灵，形成内在的心理秩序，尽可能将国家人事管理制度、劳动法律和学校办学实际有效衔接，提高管理效率和法治化水平。“徒法不足以自行”，制度的生命在于实践。要实现高校各项人事管理制度的价值，必须把人事管理制度付诸实施，人事部门应该严格按照现行法律、法规和各项人事管理制度办事。在管理事务中，人事管理干部要树立法律至上的思想，常怀对法律的敬畏之心，时刻牢记法律的“紧箍咒”，严格依法作为、照章办事。不逾越法律红线、不突破制度和政策规定，不触碰法律底线，不做有违法律精神和法律制度的决定。在做出涉及教职工切身利益的决定前，及时履行告知义务，充分尊重和保障相对人的知情权、申辩权、陈述权和救济权。高等学校要有效提高人事管理的法治化水平，应通过多种形式、多种途径加大对教职工进行《宪法》《行政法》《教师法》《劳动法合同法》等基本法律和公平意识、平等观念、法治理念、权利义务等法学理论等和内部人事管理制度的学习。用理论强化意识，指导行为，达到增强广大教职工法治观念，站在法律立场上衡量、监督学校人事工作的目的。

5.政府要及时转变身份。政府主管部门应该转变管理观念，明确自己的角色定位。政府与高等学校之间不应该是行政隶属的管理与被管理关系，政府不应该是高等教育管理的直接行政领导者，而应该定位于高等教育事业的规划者和协调者；在管理方式上，应该改变过去以行政手段直接管理为主的管理方式，通过完善法律、制定规范等方式间接来规范教育行为和活动。还高校在管理和经营方面的自主权，充分尊重和保障大学的办学自主权。高校有权在国家法律和政策允许的范围内决定自己内部的干部任免以及职工的招聘、培养、引进、使用、激励和医院内部的绩效考核和奖罚。

6.完善人事管理过程监督。人事监督检查是高校人事管理法治化进程中不可缺少的因素，高等学校要积极探索高校人事行政执法的监督机制和责任追究制。做到执法有据、权责一致、监督不缺位、违法受追究的责任制度。整合现有监督形式和渠道，畅通教职工举报和建议的渠道，为教职工行使监督权创造有利条件。充分发挥广大教职工的监督作用，促进和监督高校人事行政执法主体严格履职，保证高校各项人事法律的正确实施。

参考文献

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作者：周海波 单位：四川农业大学人事处