轨道交通投融资发展现状及对策

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【摘要】分析了城市轨道交通迅速成为大中型城市的骨干交通方式的现状，从轨道交通发展及其投融资现状入手，对我国相关的政策进行梳理分析，整理出当前投融资方面存在的问题，包括投资主体相对单一，对政府财政依赖性较大；建设步伐过快，投资动力不足；运营收入缺口较大，项目自身盈利能力较弱；缺乏合理的补贴机制，政府压力过大，从积极发展多元主体的投融资模式；合理控制规划，管理投资总规模；提升盈利能力，发挥其双重价值；制定合理的补贴机制，调动积极性4个方面提出了保障轨道交通合理发展的相关措施建议。

【关键词】轨道交通；投融资；措施建议

1引言

随着经济改革的深入和城镇化的快速推进，人口不断向城市群或都市圈聚集，因此，城市群和都市圈的居民对出行距离、便捷度的需求更高。城市轨道交通有其他公共交通工具不可比拟的优势，其有效缓解了交通拥堵问题，直接或间接地提高了人民的获得感和满足感，迅速成为大中型城市交通设施建设的首选。

2我国城市轨道交通建设投融资现状及政策梳理

2.1轨道交通投融资现状

数据表明，我国城市轨道交通建设发展迅猛，从累计运营线路总长度和增长率这两个指标便可见一斑。2016年，我国城市轨道累计长度为4152.8km，2021年增至9192.6km，年均复合增长率高达17.2%。相关研究预计，2022年我国城市轨道交通累计运营线路长度将超过10000km，同比增长速度将超过15%。但是，轨道交通建设资金需求量大，占用时间久。根据建设难度、空间维度等不同因素，每条线路的投资通常为几百亿，建设周期通常为2~5a，运营期一般为30a。在轨道交通的建设期和运营初期，资金需求远大于资金回报，即使进入运营阶段的成熟期，项目收益仍不确定。加上当前我国轨道交通更注重公益性，设定票价较低，因此，投资的回收期较长，其建设及运营中的投融资备受关注。轨道交通是现代城市的主要基础设施，随着其建设投资规模的日渐攀升，以往依赖政府投资的模式已无法有效解决资金需求。同时，现阶段一些政府资金紧张，政府主导的模式也很难维持，需要开发和利用更加合理的投融资模式来实现双赢甚至多赢的局面。因此，演化出多种新型投融资模式。总体来看，目前投融资模式主要为政府主导型投融资模式和市场化多元主体投融资模式。不同的投融资模式有各自的优劣势，具体分析见表1。

2.2相关政策梳理及分析

轨道交通的建设和运营情况已成为各城市核心竞争力的主要指标，新建和扩建轨道项目竞相申报落地。为了规范轨道交通建设和运营等问题，国家层面陆续出台了相关政策文件，如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）等，有力地实现了建设高效、运营合规、防范化解债务风险等目标，为我国轨道交通的健康有序发展指明了方向。相关政策梳理参见表2和表3。通过将国办发〔2018〕52号与原有文件进行比较，从“申报门槛”“运行强度”“投融资”以及“风险管控”这4个维度可以发现，政府层面不断收紧和提高申报轨道交通建设门槛，同时明确给出参考的规划期限，确保充分的规划时间能够做到多方兼顾，避免冲动决策和激进行为。

3现阶段我国轨道交通建设投融资存在的问题

结合当前出台的各类轨道交通规划以及管理政策文件，归纳出当前轨道交通投融资仍存在的问题，主要表现为以下几点。

3.1工程项目投资主体相对单一，对政府财政依赖性较大

由于我国经济体制的特殊性以及轨道交通自身特殊的公益性，导致当前各轨道交通建设项目对政府的资金依赖依然较大，非政府资金参与的积极性和程度不够，多元化投资结构程度依然不高。具体表现为部分轨道交通建设项目政府财政资金占比大，甚至超过50%，有些高达100%。同时相关法律制度以及优惠政策的制定无法赶上实际轨道交通发展的进程，导致政府与社会资本的责权利划分缺乏一定的上位政策支撑，风险划分不够合理，进一步使得社会资本对于轨道交通建设项目采取观望的谨慎态度。

3.2建设步伐过快，投资动力不足

据统计，2015年全国城市轨道交通投资额为3683亿元，2020年已达到6286亿元。从国家发改委批复的各市轨道交通线路数量来看，2019年为30条，2020年为61条，2021年为27条。数目繁多的待建和在建项目的背后是巨额的投资规模，而庞大的投资规模超出了当前政府的融资能力。而多数地方财政短期增长能力有限，从而有可能出现大量贪多求快的工程，使项目后期投资动力不足[1]。

3.3运营收入缺口较大，项目自身盈利能力较弱

在我国，轨道交通定价不单纯以盈利为目标，更关注其社会公益性，因此，票价普遍偏低，而轨道交通的建设、机车的购置以及后期运营的维护等都需要耗费大量的资金，很难在短期靠客运收入回收投资，造成较大的运营收入缺口。2020年，45座城市中大部分城市的运营收入无法抵补当年营运成本，甚至部分城市收入缺口较大，需要靠政府补贴才能勉强抵补亏损。同时，当前的会计政策和财务准则下，忽略了由于轨道交通的建设和运营为沿线而带来的间接溢出效应，导致大量隐形财富未得到计量。对轨道交通上盖以及周边地块的综合开发是创造盈利的重要途径之一，当前多数城市缺乏综合开发意识，未将可观的人流变现。因此，整体来看，轨道交通项目自身的盈利能力较弱。

3.4缺乏合理的补贴机制，政府压力过大

政府财政补贴是激发社会资本的参与度和高效管理效能的有效手段。但现阶段政府缺乏合理有效的补贴机制，补贴政策和扶持机制也不尽完善和体系化。政府未构建起足够市场化的公共服务和产品购买机制，补贴标准设定也不尽合理。大部分轨道交通线路缺乏综合开发的意识和相关的行动，导致资源难以得到充分利用，加之对轨道交通带来的隐性社会效应和经济效应缺乏量化衡量，因此，难以计算出真实的运营缺口，从而导致补贴机制不够合理，难以激起社会资本方的积极性，巨额的补贴导致政府方的压力过大。

4保障轨道交通投融建设资合理发展的措施与建议

4.1积极发展多元主体的投融资模式

政府是轨道交通建设的主要发起者和投入者，但政府难以覆盖所有的建设投资，因此，适当引入社会资本方是必要的。可以从两个方面加强政府与社会资本的融合：1）资本金的募集，合理运用PPP模式，成立项目目标公司，以项目公司为融资主体，通过发行股份、企业债券等直接融资方式来募集相应的资金；2）做好分类管理，对于盈利状况较好的线路，减少政府的介入，发挥社会资本的作用和优势，提高市场化程度，政府回归行政管理角色。而对于盈利状况不佳的线路，PPP模式是解决该问题的一把利器，但在实施过程中需要提前设定合理的投资回报机制、补贴标准以及退出机制，确保政府与社会资本方责权利明晰，同时充分调动多元主体的积极性，发挥协同效应。

4.2合理控制规划，管理投资总规模

为了避免过度建设和投资，造成财政资金的不合理耗费，相关政策文件针对性地提高了轨道交通项目申报的门槛，并从多角度严控债务风险和隐患。政策是标准，关键在于实施，因此，重点在各级地方政府，其应该充分考虑当地实际需求、财政实力、建设条件等情况，慎重申报，确保自身财政实力或融资能力能够保证项目的落地，从源头上把握好总量和建设时序[2]，解决当前政府财政压力大、后期投资不足的问题。

4.3提升盈利能力，发挥其双重价值

提升轨道交通项目的盈利能力可以从两方面着手，一是票价制定；二是非客运经营收入。制定合理的票价体系，改革的思路可以参考国家电网峰谷期歧视定价和高铁采用浮动票价的思路，动态单价在这两个系统内均取得了不错的效果，因此，轨道交通可以适当运用相关票价制定思路，来回收资金和疏导交通。非客运收入，除了传统的广告传媒收费、站内经营区域租金收入等，政府可以适当地将轨道交通沿线及地下地上空间的开发权让与社会资本，充分利用轨道交通带来的巨大人流发展物业开发，例如，深圳前海时代的TOD模式。当非客运收入占比较高时，客运收入中的票价将有较大的下降空间，从而实现社会、经济效益的双赢。

4.4制定合理的补贴机制，调动积极性

当运营收入存在缺口时，需要政府结合当地情况制定合理的补贴机制。不同地区所使用的补贴模式也将不尽相同。补贴机制设定的合理性，将直接影响整个项目的投融资活动。同时补贴标准的制定需要考虑社会资本的实际情况，建立科学的评价指标体系，运用大数据、云计算等工具来计算出初步补贴标准，再加以调整，做到能够充分调动社会资本的积极性。当前我国运用的较多的补贴机制有4种，分别为：影子票价、车公里补贴、等额本息支付可用性付费模式以及优化现金流模式，总体来看更偏向于货币补贴。另一个思路是辅以政策补助或其他非物质补贴帮扶手段，按需实行。

5结语

当前轨道交通建设和运营较突出的矛盾就是投融资，投融资涉及的主体繁多、涉及的方面也就是全方位的、起到的作用也是最为直接和深远的。关键是要处理好政府和社会资本的关系以及轨道交通项目与民众的关系。轨道交通的建设和运营不是一朝一夕的事情，因此，需要以科学的态度、理性的思维、稳健的步伐做好轨道交通项目的申报、建设、运营等环节。运用合理的投融资工具，助力轨道交通的健康有序发展，实现社会、经济效益的共赢，更好地发挥其经济带动作用与交通疏导作用，从而支撑和引领城市的健康发展。

【参考文献】

[1]李成.我国城市轨道交通建设规划存在的问题及对策建议[J].产业观察,2020(3):221-222.

[2]张娜.我国城市轨道交通投融资现状及对策研究[J].综合运输,2021,43(4):46-49.

作者:王奇卓 单位:中铁建重庆投资集团有限公司