政策性融资担保机构现状浅析

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摘要：加大对中小微企业和“三农”的服务力度是深化金融供给侧结构性改革的一个重要任务，为缓解当地小微企业及“三农”融资难、融资贵的问题，政策性融资担保机构不断设立。本文通过对政策性融担机构的发展现状进行分析，发现其主要存在对政府的过度依赖、风险机制不完善、担保客户本身风险较大等外部问题，也存在数字化系统建设落后、“多头管理”诟病、产品创新能力弱等内部运营问题，同时，政银担合作存在壁垒，针对上述问题提出以下建议：从创造良好的发展环境改变外部问题，从加强运营能力提高信息化水平解决内部问题，通过激励手段打破银担合作壁垒等，为机构持续性发展提供借鉴。

关键词：政策性；担保融资机构；小微企业；“三农”

我国为了进一步解决中小企业的融资问题，建立了中小企业的信用担保体系，主要以政策性、互助性、商业性担保公司为主，但是从目前我国的市场环境和企业实际发展情况来看，更多的还是政策性的担保公司发挥出的作用更大一些[1]。2019年国务院办公厅印发《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》，明确指出通过政府性融资担保这只“有形之手”，构建起财政和金融协同支持小微企业和“三农”等实体经济发展的市场化机制，带动更多金融资金投入小微企业和“三农”，使财政资金更好发挥“四两拨千斤”的作用。同时，我国疫情防控形势目前仍非常严峻，支持民营和中小微企业渡过难关的关键在于：一是加强信贷纾困，二是降低融资成本，三是发挥各地政策性担保机构作用。为坚持我国统筹推进、聚焦支小支农的原则，我国各地设立政策性融资担保机构，按照“坚持政策性定位、探索市场化运作、确保可持续经营”原则，立足支持本地经济和社会发展，活跃地方经济，促进中小微企业和“三农”发展。虽然政策性融资担保机构的设立在一定程度上发挥了它的使命，但是在实际业务开展中仍面临诸多问题。本文通过对我国地方政策性融资担保机构目前发展现状的分析，研究其面临的现实问题，探索可持续的经营发展战略。

一、政策性融资担保机构设立的理论基础

1.政策性融资担保机构概念

政策性融资担保机构是指依法设立，由政府及其授权机构出资并实际控股，以服务小微企业和“三农”主体为主要经营目标的融资担保、再担保机构。自2009年开始，融资担保机构浪潮开始涌现，其主要作用是通过政策性担保机构扶持当地小微企业及“三农”，解决融资问题，且实行担保费优惠政策，既能降低企业融资成本，又要保证担保公司的正常运作。

2.政策性融资担保机构理论基础

减少信息不对称产生的成本。在市场交易中，由于各方之间信息不对称、交易不确定性的存在，小微企业因自身资信情况较差，难以从银行获得贷款，而通过民营担保公司交易成本极高[2]。因此，政策性担保机构的设立可以有效减少信息不对称，政府通过成立该机构，打破了银行与中小企业之间的壁垒，减少了信息不对称的成本。通过社会效益传输提高经济发展。政府出资设立政策性融资担保机构，使其发挥出支小支农的作用，帮助小微企业和“三农”更好的发展。政策性融资担保存在一定的代偿风险，容易发生亏损，但是扶持的小微企业和“三农”可以保障更多的就业岗位以及政府税收，实现社会效益，为当地经济发展做出贡献，长远来说是一个良性循环机制。

二、我国政策性融资担保机构发展历程

1.融资担保机构发展时间轴

我国类金融业务起步较晚，担保业务出现时间也不长，政策性担保机构的设立至今也不到30年，按照时间轴划分主要为5个阶段：第一阶段为1993—1997年，“中国经济技术投资担保公司”的成立标志着我国第一家融资担保公司的设立，但该机构并非扶持小微企业，而是定位于高新技术成果转化领域，助力我国科技企业的发展；第二阶段为1998—2002年，在这时间段中，我国相继7个省市设立融资担保机构，担保体系初步形成，实行各地试点，发展较快，属于起步阶段，融资性担保在这一阶段，业务发展较为顺利，担保额度上升较快，对于解决融资难融资贵的问题，以及支持小微企业民营经济发挥了重要的作用[3]；第三阶段为2003—2008年，全国人大常委会通过了《中小企业促进法》，全国各地开始涌现融资担保机构、再担保机构的浪潮，但此时的融资担保机构并非政府完全控股，基本采用混合式形式设立；第四阶段为2009—2017年，部级联席会议推出《融资性担保公司管理暂行办法》，这一阶段通过制定准入门槛、严格的监管制度对融资担保行业进行了优胜劣汰的遴选，同时该阶段遇到金融危机，不少融资担保公司破产倒闭，也让监管部门看到了民营或者混合式融资担保公司的弊端；第五阶段为2018年至今，这一阶段国家对政策性担保机构做出了明确的解释，同时国务院发布的《融资担保公司监督管理条例》、银保监会发布的《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度等，都对融资担保机构的经营范围、担保责任余额计算方式、政银担合作要求等作出了非常详细的规定，使得我国政策性融资担保公司走向更加规范化的道路。

2.我国政策性融资担保机构发展现状

在《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》中就提出了要大力发展政府支持的融资担保机构。通过新设、控股、参股等方式，发展一批政府出资为主、主业突出、经营规范、实力较强、信誉较好、影响力较大的政策性融资担保机构。目前，公共信贷担保计划在世界各国已被视为一种改善中小企业获得信贷机会的有效工具，政府在其中扮演着非常重要的角色，或是直接出资成立机构，或是在后方提供强大的再融资和（再）担保支持[4]。我国国家融资担保基金定位于准公共性金融机构，不以盈利为目的，日常运转模式主要包括省再担保和股权投资。其中再担保是同省级的担保机构合作，通过辖区内的强强联合修复银行等金融机构的风险偏好，最大限度地分摊风险，缓解中小微企业的融资压力；而股权投资则是防控金融风险的重要后手，通过资金注入增厚担保机构的安全垫，以缓解预期之外的流动性压力。截止2020年末，国家政策性融资担保基金在担保业务已经覆盖我国25个省（市、区）和5个计划单列市，累计完成再担保合作业务45.6万户、7091.4亿元，初步形成完整的国担—省担—市担的三级联动合作体系。且国家融资担保基金股东主要为财政局、商业银行、保险公司等，其中财政局股权占比达到45.39%，是最大的出资人和实际控制人。

三、政策性融资担保公司面临的问题

1.外部发展条件不足遇难题

①政策性融资担保机构过度依赖政府，自身发展原动力不足。政策性融资担保机构的设立是为小微企业及“三农”纾困，本身小微企业及“三农”相对于发展较好的中大型企业而言风险偏大，从银行融资的难度也大，目前不少小微企业通过各地区政策性融资担保机构向银行融资，这也是政府设立政策性融资担保机构的初衷。然而，在实际操作中仍存在不少问题：第一，政策性融资担保机构的设立主要依靠政府资金，且保本微利经营，在该条件下，支小支农代偿率上升，政府资金不足以维持机构发展，因此能够扶持的小微企业及“三农”非常有限；第二，小微企业及“三农”本身资产不足，大多无法提供有效的反担保措施，我国在诚信体系的建设上还不够完善，缺乏内生性，因此，运用到担保公司的管理时也有缺陷，通过信用的模式提供担保目前还较难实现。②政策性融资担保机构系统不完善，风险防控存在漏洞。目前，我国政策性融资担保机构大多实行“4+4+2”和“4+3+2+1”两种分担模式。其中，“4+4+2”模式是在发生代偿时，由担保公司、省担保集团、放款银行按照4∶4∶2比例进行分担；“4+3+2+1”模式是在发生代偿时，由担保公司、省担保集团、放款银行、地方财政按照4∶3∶2∶1比例进行分担。两种模式只是分摊比例不同，实际是银行自身承担20%风险，政府、担保公司共承担80%风险，通过政银担合作方式实现风险化解。这种模式需要银行接受20%亏损的可能性，同时，财政收入需要长期稳定，在政策性融资担保公司的定位下，代偿是必然需要面对的问题，目前，信保基金主要依靠市区财政注资，长期处于低收益、高风险状态下，且银行相对风险独立，不利于政策性融资担保公司的业务发展。③小微企业及“三农”本身存在风险大、代偿率高的问题制约机构发展。近年来，全国担保行业的盈利情况整体呈下降趋势，融资担保公司平均ROE低于1%，除了部分大型国有融资担保公司外，大部分融资担保公司盈利能力较差，处于盈亏平衡点或面临收益无法覆盖风险的困境[5]。主要原因是小微企业及“三农”相对于大型企业而言，不稳定性较高，受外部经济环境影响较大。中小企业的用资、用电、用地成本都高于大企业，由于其规模小，难以享受到地方政府给予大企业的优惠政策，高成本必然要求高收益相匹配，与高收益相匹配的必然是高风险，中小企业在生产经营活动中就容易出现各种投机、不守信用的行为[6]，导致其经营失败。因此，小微企业及“三农”在融资过程中容易被商业银行以及担保公司“逆向选择”，同时，会被要求增加其他担保或反担保措施，特别是在经济下行时期，这种现象会更加明显。

2.内部运营面临各种问题

①数字化系统建设不到位，且难以建立征信体系，存在信息不对称问题。各地政策性融资担保公司成立时间较短，规模较小，在小微企业的信息掌握上受到较多局限性，存在信息不对称问题。首先，小微企业、“三农”、个体工商户等均存在缺乏完善财务报表、纳税记录等问题，对企业的深入调查也有一定的难度，且担保的户数较多，金额较小，如若每一户均需要单独严格调查，人力、物力、财力的耗费较大。同时，目前的担保公司未能接入税务局纳税系统、人行征信系统等，对于企业的真实情况需要依赖商业银行，但是按照分担机制，依赖银行提供企业资料会存在一定的道德风险。数字化系统建设不到位，多地政策性融资担保机构仍采用传统的手工台账模式，数据容易出现遗漏、丢失，不方便统计，对省担、国担系统没有一套完善的对接系统，出现代偿时，需要层层上报审批，导致效率低的问题。②各地政策性融资担保机构受“多头管理”，存在政企不分、主业不清等问题。由于政策性融资担保机构股权结构原因，导致其存在“多头管理”的问题，财政局、国资委、人民银行、省担、国担公司都有权管理其经营，导致地方担保公司在业务开展过程中受到多方掣肘，增加沟通成本。另外，地方担保公司政企性质不明确，主业不清晰：由于市场偏低的保费收益无法覆盖其较高的业务风险，为实现自身持续性发展的需要，该类担保公司普遍采用“以商补政”的方式，大力发展以债券融资担保为主的商业担保业务，使得直接支持中小企业融资的政策性融资担保业务逐年萎缩，在业务结构中占比较低[7]。③政策性融资担保机构业务创新能力弱，未能良好的在经济社会中发挥作用。目前，地方担保公司的产品相对单一，未能结合当地经济发展情况设立有效的业务产品，导致服务覆盖面窄，专项产品设立不足。同时，公司规模小，很多地方对业务户均金额、单笔金额、行业类别等都做了一定的限制，对客户按照准入门槛进行“一刀切”，使得服务对象有限。另外，业务拓展能力不足，企业通过到担保公司向银行贷款需要增加财务成本，加之，小微企业等本身不良风险偏高，政策性担保费一般不超过1.5%，前期风险控制不到位容易导致代偿激增，因此，对于企业和担保公司双方而言，积极性均受到影响。目前地方担保公司资本金只有几个亿，且国内担保机构放大倍数均不足，基本无法达到注册资本金的10倍，因此，银担合作的规模非常有限，对于国有商业银行而言，银担合作并无较大吸引力。3.银担合作协调性不够，银行缺乏支持小微企业的内生动力正如上述几点提及，银担合作存在以下几点不畅：第一，银行并未参与到担保公司中来，相对独立，且与民间担保机构合作不同，银行仍需要分摊20%的风险，对于银行经营而言，并无较大合作吸引力；第二，担保公司规模较小，且考虑到代偿风险对合作客户设有较高的准入门槛，银行的业务报送受到一定的限制；第三，考虑到小微企业及“三农”的融资成本，银行需要在利率上给予一定的优惠，满足企业要求；第四，担保公司信息系统不全，客户的挖掘、信息收集对银行依赖较多，合作银行容易导致“道德风险”和“逆向选择”。

四、政策性融资担保机构经营对策分析

1.为担保机构创造良好的发展环境

①鼓励各地商业银行积极注资，提高担保公司与商业银行的关联性。目前，各地政策性融资担保机构大多由省、市、区财政出资，很少由商业银行入股，在银担合作时，商业银行的独立性较强，担保公司在业务开展过程中，存在被动的情况。如果各大商业银行对担保公司注资，相应给予担保公司所经营的业务，质量也会有所提高，毕竟大部分客户信息需要依赖银行提供，可以减少银行的“道德风险”。另外，银行投入一定资金后，对于发生的不良业务，在代偿过程中也会更加顺畅，减少摩擦。②完善风险补偿机制。作为政策性融资担保机构，发生不良以及代偿是不可避免的，当前政策性融资担保机构主要依靠各地财政，但财政资金有限，无法持续稳定供给。同时，各地政府对风险补偿金大部分为一次性投入，后续补偿金来源并不清晰。因此，需要多渠道建立补偿机制。首先，担保公司按照自身业务量计提拨备准备金，抵御未来风险。其次，考虑到担保费收费标准低，一般不得高于1.5%，计提拨备的金额有限，且过度计提拨备会影响利润考核，需要从合作银行入手，可以通过合作银行的担保金额、业务质量、代偿率等多个因素考量，设立新的风险补偿机制，按照比例为担保机构提供补偿金。③加快建设小微企业及“三农”服务平台。小微企业与“三农”因自身经营年限、管理制度、规模等原因导致经营风险较大，解决这一问题需要从根本出发。各地因结合当地小微企业及“三农”发展优势，设立服务平台，帮助其改善管理水平，完善财务制度，减少融资成本，从企业自身提高发展能力，帮助企业更好更快成长。

2.加强担保机构自身运营能力

①加强信息化建设，完善人才队伍。担保公司业务的开展需要建立完善的信息系统，依赖商业银行不是长久之计，加快人行征信系统的接入是解决目前信息不对称的重要手段。同时，需要加强信息化建设，完善省、市、区的担保业务上报以及分担系统，建立区域性的信用信息共享平台，利用大数据的现代信息技术手段，提高体系内各担保机构的管理水平和服务效率，同时，推行信息开放共享，降低信息不对称风险，提高各担保机构的管理水平和服务效率，同时，推行信息开发共享，降低信息不对称风险，实现各担保机构的协同发展[8]。利用“5G”大数据技术实现实时数据更新与监测，有利于担保机构的稳定发展。另外，我国现各地区担保公司规模较小，人数不多，且大部分人员从商业银行或公务员转型到担保公司，担保业务属于金融衍生工具，具有一定的专业性，与一般的商业银行业务在风险控制、客户质量以及风险分担上都有较大的不同，需要在人才队伍建设上加大力度，可以通过员工培训、薪酬激励等手段，提高员工专业素质。②立足主业，明确定位，各级管理部门职责边界清晰。担保公司虽然面临风险较大，但不能因噎废食，为了降低不良率而减少主业经营是不可取的。需要明确自身政策性的定位，不以盈利为目的，扶持当地企业发展。第一，设立容错机制，对于不良率给予一定的容忍度；第二，各级管理部门在职责边界上需要明确，多头管理不但降低工作效率，对于经营风险的担保机构而言，对其专业发展也很不利。因此，地方担保机构需要加强上下联动，统一管理，形成完善的担保体系，明确担保机构的发展方向。③担保机构需因地制宜，创新产品，实现个性化担保。各地区的经济环境不同，担保机构所经营的风险也各有不同，因此，担保机构的产品不能千篇一律，需要各地担保机构结合当地经济发展情况，对客户从事的行业、资产规模、主营收入、经营年限等不同指标建立多元化考核标准，对企业进行全面分析从而判定是否介入担保。另外，针对地区特色经济发展，可以创新担保方式以及担保产品，真正达到为地区经济发展而服务的目的。

3.加强各商业银行支持小微企业的激励机制，打破银担合作壁垒

打破银担合作的壁垒除了上述的鼓励银行注资以外，还需要为银行设立支持小微企业的激励机制。作为商业银行，与政策性融资担保机构有着本质的不同，银行需要考核利润，考虑到小微企业及“三农”的风险大、利润低、贷款金额小等原因，银行缺乏扶持小微企业及“三农”的原生动力，但实际上政策性担保机构的参与相当于银行在为中小企业贷款的过程中，牺牲自己很小一部分的收益来购买了一份保险，当代偿情况出现时不至于独自承担所有的风险[9]。加强银担合作主要有以下两点：第一，可以加大人行、银监等机构对商业银行小微企业扶持力度的考核指标，鼓励银行提高小额贷款比例；第二，推进银保合作过程中的双方业务流程整合，改造衔接好双方流程，特别是伴随着线上贷款的推进，银担双方需要通过系统对接，开发新的合作模式[10]。我国政策性融资担保机构在助力经济发展中起到了一定的作用，但由于各种内外部原因，目前并没有真正发挥国家和地方融资担保基金的政策功能作用。因此，政府部门需要对银担合作设立激励机制，创造良好的合作环境，切实落实支小支农目标，政策性融资担保机构在依托政府资金的同时，需要加强银行的粘性，降低合作门槛，拓展自身业务，银行必须要站在履行社会责任、对合作伙伴负责、对自己负责的高度正确看待银担合作问题，政银担良好合作的基础在于搭建良好的平台，减少信息不对称，提高效率，降低成本，形成合力。总之，政策性担保机构是服务地区经济发展的关键要素，但政策性担保机构的发展需要依赖银担三方的共同努力。

作者:周洁 单位:同济大学浙江学院