节水投融资政策现状及对策建议浅析

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摘要：近些年，我国投融资体制机制改革不断推进，对节水投融资机制产生较大影响。文章分析了我国节水投融资相关政策，研究了新时期节水投融资特点和存在的不足，提出了相关对策建议。

关键词：节水优先；节水行动；节水投融资机制；合同节水；PPP模式

0引言

深入落实“节水优先”，长期深入做好节水工作，不断提升水资源利用效率和效益，离不开稳定的节水投入机制。近年来，我国投融资政策调整较大，出台了一系列深化投融资改革的政策法规，不断明确新时期投融资改革的方向和主要模式，同时对水利投融资创新机制也提出了要求［1］。目前，充分发挥市场机制的作用，形成水利投资的内生增长机制，是当下水利投融资改革创新的重要路径。然而，节水工作的广泛性、渗透性和社会性程度都较高，导致节水投入机制复杂性也较高。虽然一些新型金融工具、融资方式如PPP模式、合同节水等在节水领域得到一定运用［2］，取得了一些进展［3］。但从政策现状来看，还存在着节水投融资政策不够系统集成，投融资渠道还不够通畅，投资规模有待扩大，社会资本参与的积极性还不高等问题，需要进一步分析和探讨节水投融资机制，以满足新发展阶段对节水型社会建设提出的新要求。

1新时期我国节水投融资政策情况

1.1节水投融资政策简述

笔者选择了其中5项进行分析。一是《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）。文件提出了鼓励社会资本参与节水供水重大水利工程并享受相关补助和优惠政策，同时也明确了社会资本可优先获得新增水资源使用权等取得投资回报。二是《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》（发改环资〔2016〕629号）。文件明确了发展节水服务业的方法，提出了合同节水项目的多种融资方式，主要有财税支持、发行绿色债券募资、金融机构开展绿色信贷、运用互联网＋供应链金融方式、设立节水服务产业投资基金等，拓展了节水投融资渠道。三是《全民节水行动计划》（发改环资〔2016〕2259号）。文件提出鼓励地方政府投入专项资金，激励用水户和生产企业广泛参与，鼓励生产厂家开展“以旧换新”活动等。四是《国家节水行动方案》（发改资环规〔2019〕754号）。文件从财政、金融、社会资本、企业、融资模式等方面提出了节水投融资机制。例如，提出了积极发挥银行等金融机构作用，鼓励金融机构对符合贷款条件的节水项目优先给予支持等。五是《“十四五”节水型社会建设规划》（发改环资〔2021〕1516号）。文件提出要强化财政投入保障，以及采用PPP模式、绿色债券、资产证券化等方式拓宽融资渠道，同时也明确了中央和地方的投入责任，如中央预算内投资对节水示范项目给予适当支持，地方要构建多元化投入保障机制。上述政策表明，我国当前的节水投融资政策，一方面重视财税政策的完善，另一方面也不断引入一些新型金融工具和融资方式，如PPP模式、合同节水、绿色信贷等，融资渠道已具多样化态势。

1.2节水投融资实践情况

一是在财政投入方面，由于节水工作涉及行业、领域和内容都较多，财政投入方式和渠道也不尽相同。其中，水利部门主要以节水灌溉工程建设为主，辅以其他补贴补助、贴息等专项资金。城建部门在国家节水型城市建设中［4］，将节水财政投入作为一项重要考核指标，规定的节水资金投入要占本级财政支出的1‰以上。在工业方面，国家在安排中央预算内技术改造资金时，明确对节水改造项目给予重点支持。在地方层面，广东等地出台了节水专项资金管理办法，明确了节水专项资金来源、使用、分配等内容，建立了稳定的节水专项资金投入机制。二是在金融信贷方面，福建、江苏、山东等省份积极与银行机构对接，加强银政合作，推行“节水贷”，支持企业开展节水。作为一款金融产品，“节水贷”抵质押率低于同期商业贷款，如江苏银行向节水型企业投放的首笔“节水贷”，年化利率为3.85％，在一定程度上解决了节水企业融资难、融资贵的问题。三是在新型融资工具方面，2014年国家推行PPP模式以来，在农田节水灌溉领域得到应用［5］，是水利行业采用PPP模式的主要领域之一。2016年推行合同节水以来，设立了节水投资基金，吸引社会资本进入，推进了节水服务业企业发展，合同节水项目不断增多。在股权投入方面，京蓝科技收购沐禾节水100％股权，进入农业节水行业，成为我国节水行业除大禹节水集团外另一家A股上市公司［6］。

2节水投融资政策特点与不足

2.1节水投融资政策特点

从上述政策和实践情况看，随着我国投融资体制机制改革的不断推进，各种新型金融工具、融资方式在节水领域得到运用，初步形成新时期节水投融资机制。一是从投资主体看，涉及到政府、企业和金融机构等，投资主体呈多样化。资金来源渠道主要包括财政、金融、企业自筹和市场融资。近些年来，企业投入规模不断增大，节水社会服务业不断发展。二是从投融资模式看，节水投入从以政府投入为主，向融资模式多样化发展。目前，金融信贷、PPP模式、IPO、合同节水、节水投资基金等融资模式已经在实践中得以应用，但上述节水政策中提出的绿色债券、资产证券化等融资模式，目前还没有应用案例。三是从投资领域来看，节水灌溉、节水工业、节水城市等多个方面都形成了具有各自特点的投融资机制。其中，节水灌溉以政府投入为主，社会资本也已进入；国家节水型城市的投入制度最明确；节水工业除了税费优惠外，一些政策支持与节能联合实施，目前工业节能减排领域已建立了较为健全的投融资机制［7］，并带来较高的社会资本参与度，与其相比，节水工业的投融资机制还有较大完善空间。

2.2节水投融资政策的不足

一是节水投融资政策较为分散，没有形成合力。从当前节水投融资政策看，多数分行业、分部门设立，缺乏系统的综合考虑，而节水与节能、节水与减排等密切相关，若仅强调用水过程的节约，受投入、人力、工艺等因素影响，无疑会制约节水政策全方位深入落实。经过多年的培育，目前节能减排市场化程度相对较高。按照有关资料，目前全国从事节能服务业务的企业数量达到7000多家，行业从业人员近万人，节能服务产业总产值近6000亿元，减排二氧化碳1亿多t，社会资本和社会力量参与效益显著。不少观点认为，节水投融资政策应该积极借鉴其经验，进一步建立和完善节水财税政策。但笔者认为，节水投融资政策不仅要“借鉴”，更要学会“搭车”和“借用”，借力节能减排的政策基础和已经发展起来的节能服务业，弥补节水服务专业化企业少的问题［8］，将节水节能减排绑在一起，形成政策合力，这样，无论是政府还是社会资本的投资收益都会增加。二是政府投入与节水优先政策还不匹配。节水工作有着自身鲜明特点，需要从观念、意识、措施等各方面都把节水放在优先位置，涉及领域、范围和内容都较广，既包括工程性措施，也与非工程性措施密切相关，而从节水现实情况看，非工程措施的作用十分重要。从政府投入上，包括资金投入和政策投入两个方面。一方面，财政资金分为中央和地方两部分，中央财政水利资金主要侧重于节水灌溉工程投入［9］，在地方层面，不少省份地方财政投入规模不大，特别是地方财政能力有限，能够用于支持节水的资金更加有限。因此，在财政节水投入的规模和范围有限的情况下，节水利益相关方参与动力也就不足。而节能领域则与此不同，按照有关资料［10］，2006—2016年，在政府财政资金的带动下，社会资金大量涌入，全社会投资规模累计达到3.2万亿元；其中，2016年，中央和地方政府财政资金带动社会资金的杠杆率为1∶4.3。另一方面，政府投入中的非工程措施考虑不够，投入范围不够宽泛，在节水意识、观念培育方面的投资不足。从政策投入看，尽管节水地位重要，但在刺激地方政府、社会力量、用水者参与节水方面，当前的激励政策主要为政府资金支持、税收减免等方式，金融通道尚未完全打开，也缺乏投资抵免、加速折旧、延期纳税、即征即退等多种支持方式，政策投入不完善。三是对降低节水项目融资成本、吸引社会资本参与的支持力度不够。建立和完善新时期节水投融资机制的本质就是要构建“两手发力”的实施路径，其中就是要想方设法发挥市场的作用，吸引社会资本和社会力量参与。而社会资本参与节水的动力就在于有利可图，而节水项目通常利润不大，投资回收期长，增强项目吸引力的措施之一就是降低相关成本特别是融资成本。虽然上述政策都明确提出了“财税政策支持”“财税支持”“发行绿色债券”“引导社会资本参与投资”等，但由于没有明确和可操作的财税金融扶持等配套措施，也没有具体的试点推进方案，使得这些政策规定还停留在“鼓励”等层面，政策供给推力不足，无论是银行机构还是社会力量都缺少参与的动力。

3主要对策建议

3.1整合和集成节水节能减排政策，增强政府投入效能

用水用能是产业发展的最基本要素且密不可分。考虑到我国节能减排投融资政策渐已成熟，再建节水投融资体系难度较大等因素，可以采用“借力”节能减排投融资机制的思路，加强行业间的互相渗透和边界消融，在节能减排相关政策中充分考虑节水需求，例如用好节能减排补助资金、工业转型升级（中国制造2025）资金、绿色建筑和绿色生态城区财政补助／奖励资金等，形成“节水节能减排”政策整合和集成。这种思路的本质就是在现有节能减排投融资政策体系中，纳入对节水基本建设、节水改造项目、节水产品研发和推广、节水服务产业等方面的支持，进一步完善节水金融市场、政策、产品、渠道、模式、服务体系和风险防控体系等。这种结合或者融合可以向市场快速释放积极的政策信号，有助于提高财政资金的使用效率，降低交易成本，从而以最小的财政成本培育更强的市场。

3.2明确财政投入政策，拓展财政投入范围

财政资金的种子、示范、杠杆和带动作用在节水工作中十分重要。借鉴节能领域、国家节水型城市建设和一些地方的节水专项资金管理办法，明确节水政府投入政策，建立稳定的财政投入制度，包括财政投入规模、范围、方式、方法等，明确财政补贴、奖励、贷款贴息的办法。

3.3建立金融信贷支持通道，降低融资成本

落实“节水优先”、推进节水产业的发展需要大量资金投入，在政府投入有限的情况下，需要有金融业的深度参与。特别是在“金融回归本源，支持实体经济发展”的金融改革进程中，为促进金融资本进入节水领域，要积极联合有关金融机构出台相关政策，将节水作为绿色金融重要的支持方向，为节水企业提供中长期政策性低利率贷款支持，不断创新节水信贷金融产品，如“节水贷”业务，搭建绿色金融平台，为节水项目提供贷款增信，既能解决绿色金融政策缺乏、金融机构信贷支持不够等问题，也能帮助企业开展节水改造，解决融资难融资贵的问题。

3.4积极发展市场化融资，“两手发力”配合提升投资效率

一方面，用财政资金带动社会投资，不仅有助于降低运维成本、提升项目质量，也能激发民间投资热情、提升市场主体活力。以政府投入撬动银行信贷，以专项债拉动社会投资等做法，发挥了财政政策的“杠杆”作用，业已产生了积极作用。另一方面，随着节水产业边界不断融合和拓宽，也会吸引各类社会资本的参与，单一的融资模式已经不能满足节水产业发展中对资金的需求，按照节水项目的特点，也会产生更多的市场化融资模式，包括绿色金融、产业基金、股权融资、债权融资、绿色债券融资、PPP模式、合同节水、绿色资产证券化、融资租赁等，资金来源渠道不断拓宽，才能形成灵活、低成本的资金解决方案［1］，如此，政府和市场的“两只手”将发挥更大合力。

3.5大力推进中小微节水服务企业发展，提升市场主体活力

节水工作社会性强，节水产业的发展，离不开节水服务业的支撑。在推进节水服务业发展时，未必大型、规模企业就给力，在很多领域，实际上更适合小微企业，以小来壮大。出台面向中小微节水服务企业的激励政策，建立好财税金融手段，明确财政资金直达机制，落实好两项直达货币政策工具，构建适宜节水项目的金融产品和融资工具，如金融机构为合同能源提供的保理融资业务，可大大激发市场主体活力，促进中小微节水服务业的发展。

作者:李香云 单位:水利部发展研究中心