融资平台公司市场化转型动因浅析

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摘要：地方政府融资平台公司转型，一方面要压缩企业存量债务、重建核心业务流程、提升资产质量、增强盈利能力和抗风险能力，另一方面也要政府加大扶持力度、鼓励引导企业开展经营性业务，提升自身竞争力。

关键词：融资平台公司；市场化转型；动因；路径

地方政府融资平台公司是中国经济发展特定时期的产物。伴随着改革开放进程，我国工业化、城镇化加快，地方政府建设性融资需求增长很快。20世纪90年代以来，地方政府开始普遍尝试通过融资平台的设立来筹集建设资金。总体来看，通过地方融资平台，把政府信用和银行资金优势与市场力量结合起来，对快速推进城市开发和基础设施建设等发挥了积极作用，但同时也有不少地区出现了融资平台数量过多、融资规模增长过快、业务运作不够规范、隐性债务风险较高等问题。中央政府对此高度重视，多次就防范化解政府隐性债务、推进融资平台市场化转型作出专项部署。因此，研究融资平台公司市场化转型机制和举措，稳步推进融资平台公司市场化转型，既是贯彻落实上级防范化解政府隐性债务系列部署的必然选择，客观上也有利于优化和完善企业管理、增强运营活力和市场竞争力、更好地服务于地方城市建设与经济发展。本文在阐述融资平台公司发展现状和转型背景的基础上，结合项目区分理论对我国地方政府投融资平台转型动因和路径进行研究并选取X集团作为转型案例分析。

一、制度背景

如何解决融资平台公司面临的多种风险，积极推动融资平台公司市场化转型，已有众多学者提出了各自的观点。成涛林认为首先要妥善处理融资平台公司存量债务，分门别类，科学合理界定融资平台转型发展方向和功能定位，地方政府及相关部门应积极转变观念，严格执行地方债管理新政，助推融资平台转型发展。宋樊君分主体提出了针对性措施防范和化解平台债务风险，包括政府政策、改革官员激励机制和融资平台内部治理结构优化等方面。毛捷和徐军伟提出应分阶段、分策略逐步推进地方融资平台公司市场化转型。对于国发〔2014〕43号文所引领的战略转型对遏制融资平台风险是否起到作用，郭玉清等研究发现战略转型缓解了融资平台的中长期偿债压力，改善了融资平台流动负债的偿付能力。周天芸等通过实证检验2014年后实施的剥离政府融资职能政策对地方政府融资平台城投债融资成本变化的影响，发现地方政府融资平台融资在政策实施后更为市场化。现有文献对融资平台公司市场化转型进行了研究，但大多是理论研究，较为宏观，实务指导性研究较少，本文通过剖析X集团具体转型措施，更具实操性和可借鉴性，对于实际工作的开展具有指导意义。

1.融资平台公司的界定与特征

融资平台公司即地方政府融资平台公司，是近年来经济发展实践的产物，中央有关文件对其定义、性质和类型有着明确的界定。国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）中明确，地方政府融资平台公司是“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。”财政部等四部委《关于贯彻<国务院加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）进一步界定，融资平台公司是“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。”综上，融资平台公司一般具有三个特征：第一，融资平台公司系地方政府及其部门和机构出资设立，政府对平台公司的业务、资产、人员、运营管理等具有较强的主导性和控制权。第二，融资平台公司的主要功能为政府投资项目融资，目的是帮助地方政府解决相关基础设施和公共服务项目的资金不足问题。第三，融资平台公司具有独立法人资格，但其对地方政府具有较强的依附性，地方政府对其相关债务承担一定兜底责任，因此，融资平台公司在某种意义上并不是真正市场化的企业主体。

2.融资平台公司发展和转型的背景

2008年国际金融危机期间，为促进国民经济平稳较快发展，中央出台了“四万亿”计划，加大基础设施建设力度。为缓解地方配套资金困难，2009年，央行和银监会发文支持有条件的地方政府组建融资平台。此后，融资平台公司数量激增，银行贷款、城投债规模大幅增长，同时也出现了举债融资规模膨胀迅速、运作不够规范，地方政府变相或违规提供担保、日益加大偿债风险，部分银行金融机构信贷管理缺失等问题，引起中央政府的高度关注。2017年起，在严控债务管理基础上，财政部、国家发改委等先后部署推进融资平台市场化转型工作。2018年，中央、省委先后发文，督促各地出台实施意见，加快推进融资平台市场化转型。

二、理论基础

融资平台公司作为地方政府推进基础设施建设的载体，其市场化转型能否实现主要取决于其承担的业务能否通过市场化方式运作。对于区分和判断某项基础设施是否适用市场化方式，目前比较广为接受的是项目区分理论。项目区分理论是指根据项目的可销售性、经营系数等指标，将基础设施项目区分为纯经营性项目、准经营性项目和非经营性项目（公益性）三类，从而确定建设项目的投资主体、投资方式、资金筹集渠道、运营模式和利益分配等。基础设施的可销售性是指其能够由社会部门通过市场机制提供的可行性。世界银行通过导致自然垄断的生产技术、消费的公众属性、成本收回的制约因素、分配问题、外部效应等五个二级指标进行评估。可销售性最高值为3，最低值为1，其中可销售性在1.8以上的基础设施领域都可以通过市场化方式运作。经营系数是通过计算项目生命周期内经营收入和投资成本的比值来衡量是否能够采用市场化方式建设的指标。计算公式为a﹦V/C（a是项目的经营系数，V是项目全生命周期内经营收入的折现值，C是项目投资成本的折现值）。当a﹦0时，表示项目没有收入来源，投资成本完全无法收回，只能由政府投资；a≥1时，表示项目收益现值不低于项目成本，有很强的经营性，完全可以通过市场竞争实现资源的有效配置；0＜a＜1时，表明这类项目虽有收入来源，但不足以弥补投资成本或投资回报率低于市场水平，需要政府给予一定补贴或优惠政策，以增加其吸引力。根据可销售性和经营系数，公共基础设施可分为三类（见表1）：项目区分理论不但为明确公共基础设施建设的投入主体提供了指导，也为融资平台转型后，如何以市场化模式参与城市基础设施建设指明了方向。纯公益性项目如储备土地前期开发、公益性基础设施建设等，其资金应纳入财政预算安排，企业可以通过提供管理和代建等服务获取收益；经营性项目可以通过市场化运作吸引社会资本，企业应作为市场主体积极参与竞争，进一步拓展业务空间。这一方向也与中央防范化解政府隐性债务、推进融资平台市场化转型的政策相一致。

三、X集团转型动因

集团成立于2014年，注册资本20亿元，以开发ZJ市城市新中心为核心主业，形成了土地一级开发、项目投资开发、资产经营、资本运作、会展旅业等业务板块格局。公司的资产负债情况如表2：通过对公司2020年度资产、负债及利润情况分析可知：公司总资产为521.1亿元，同比增长率17.1%，资产具备一定规模；总负债341.6亿元，负债总额较大，资产负债率为65.5%，低于国资委基础设施建设类国有企业负债率警戒线标准，风险总体可控；净资产为179.5亿元，同比增长率12.74%，保持稳定增长；营业收入9亿元，同比增长12.4%；利润为2.14亿元，同比增长18.5%，其营业收入和利润主要来自经营性板块，企业有一定的经营性资产积累，市场化转型具备基础条件。X集团的市场化转型，是防止区域性系统性金融风险的重要举措，也是新形势下推进城市建设投融资体制改革、进一步提升城市综合能级的现实需要。具体的动因包括如下几方面：1.防范化解地方政府隐性债务风险中央对地方政府债务特别是隐性债务风险问题非常重视，将其作为防控区域性、系统性金融风险的重要举措。地方政府违规通过融资平台举借债务行为受到严格禁止，2018年以来，相关部委多次布置开展隐性债务自查、审计，融资平台公司作为地方政府筹集建设资金的重要渠道备受关注，其承担的纳入政府隐性债务统计口径的债务，被要求限期化解。从所在城市的实际情况看，政府隐性债务中，纳入融资平台公司报表的占有较大比例。主动厘清融资平台公司债权债务关系和偿债责任，清理化解隐性债务，是兑现政府化债计划承诺的基础工作，是消除区域性金融风险隐患的必要手段，也是减轻融资平台公司历史债务负担、轻装上阵投入市场化竞争的有力举措。2.推进城市开发投融资体制改革2016年以来，土地储备开发政策特别是土地储备资金的筹集与管理发生了重大变化。中央规定，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。同时特别强调，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。公共基础设施建设方面，2017年财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。上述政策使得传统城市建设投融资体制面临的政策环境发生了重大转变。公益性基础设施建设和土地开发储备的资金规模被严格限制在预算内，融资平台公司长期以来实行的“以地贷款、贷款做地、供地还贷”的做地模式已经难以为继，公益性基础设施建设管理模式也需要加以调整。为此，有必要以融资平台公司市场化转型为契机，主动探索城市开发投融资体制改革，在满足政策管理总体要求的前提下，通过恰当的机制设计，通过市场化手段继续发挥相关企业城市建设主力军的作用。3.理顺政企关系提升企业竞争力长期以来，融资平台公司接受政府主导，以土地整理开发、基础设施等公益性项目建设为主要任务，在承担大量政府性开发工作、较好服务城市发展的同时，也不可避免带来市场参与度较低、市场竞争力较弱等问题，部分地区、部分类型的融资平台甚至类似于政府设立的“壳公司”，经营性资产严重不足，债务本息不堪重负，一旦土地市场行情发生变化，必将给公司和金融机构带来严峻考验。X集团作为融资平台公司总体情况是好的，资产规模较大、经营比较稳健、现金流保持平衡、债务风险可控，也呈现出一定的多元化发展趋势。但仍然存在融资平台公司通病，业务相对单一、资产负债表结构有待改善、经营性资产相对不足等问题。通过市场化转型，理顺政企关系，进一步树立平台公司的市场主体意识和地位，提升企业经营活力和市场竞争力，既是政府理顺政企关系和优化营商环境的客观需要，也是企业壮大发展和国有资产保值增值的理性选择。

四、X集团市场化转型路径

1.明确发展目标和总体思路

融资平台公司市场化转型，当前任务是规范，最终目标是发展，规范是为了更好的发展，发展必须以规范为前提。公司转型阶段性目标是对照中央政府关于融资平台市场化转型的要求，剥离融资平台公司的政府融资职能，通过整合归并业务、理顺债权债务关系、注入优质经营性资产等方式，转型为自主经营的公益性国有企业，承接市政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设，继续为ZJ市经济社会的发展发挥作用。远期目标是按照现代企业制度要求，积极以市场化形式承接政府城市建设类区域开发任务；做大做强经营板块，优化产业布局，拓展停车场库、会展、酒店餐饮、物业管理、租赁房等城市服务类经营性业务，形成管理规范、多元经营、治理科学、具备较强市场竞争力和经营活力的现代企业集团。

2.注重风险防控

要注重防控政策风险，认真对照中央、部委、省等上级部门关于融资平台公司市场化转型的政策要求，认真落实到位。要注重防控债务风险，通过融资平台市场化转型，加快化解政府隐性债务存量，严禁新增政府隐性债务。要注重防控发展风险，通过一定机制设计，使得转型后的企业在合规的前提和政府主导下，通过市场化形式继续积极参与城市基础设施建设和土地开发，确保新旧模式紧密衔接，确保相关工作顺利过渡，确保不因平台转型影响城市发展。要注重防控经营风险，切实减轻企业债务负担，增加经营性资产，提高经营性收益，制定融资平台公司转型后的发展规划，包括治理结构的形成、主营业务的确定、融资方式的选择等，保障转型后的企业健康稳定发展。

3.化解压缩企业存量债务

遵照防范化解政府隐性债务总体要求，立足于减轻企业债务负担，在全面核实X集团负债情况基础上，划分政府与企业的偿债责任，科学评估企业偿债能力，合理制定债务处置方案。对于企业承担的存量公益性项目，据实核算工程建设成本，对应债务由企业承担的部分，采取补充资本金和经营性资产等方式进行置换和覆盖。压缩企业存量债务规模，将企业应支付属地财政、土储中心的债务转为资本或免除，以减轻企业债务负担，优化企业资产负债结构见表3）。通过测算可见，化解和压缩存量债务，对融资平台转型具有多重意义。一是有利于化债任务的完成。通过债务免除、转增资本、注入经营性资产等手段，短期内即可减少X集团承担的政府隐性债务，为如期完成化债计划打下坚实基础。二是有利于改善企业资产负债结构。剥离部分债务后，资产负债率下降近9.1%，有息负债率下降约10.4%。三是有利于减轻企业负担。预计每年减轻企业利息支出共4.7亿元，有助于提升持续经营发展能力，促进转型目标的实现。

4.重建核心业务工作流程

融资平台公司市场化转型的另一重要任务就是要剥离平台公司融资职能，增加其经营性收入。对政府部门实质上是融资方式的转型和规范，是从以地贷款向以地发债（专项债券）的转变。对平台公司，就是要按照“体制不变、机制完善”原则，对目前承担的做地和基础设施建设等核心业务，按照市场化原则进行流程再造，从无收益的公益性业务转变为能给企业带来收益的经营性业务。关于做地业务，可以在维持现行模式总体不变的前提下，对做地资金管理做部分优化：一是完善资金预拨，在继续按现行出让收入预拨比例的基础上，进一步充实土地收储资金，逐步提高预付资金比例，以减轻企业资金压力；二是逐步推进宗地核算、定期清算，企业负责按宗地进行财务核算，由财政和土储部门委托第三方机构及时对X集团完成收储并已出让的地块据实清算做地成本；三是允许X集团按照实际发生的做地成本计提一定比例管理费，作为企业收入。对企业承担的基础设施建设任务，可以作为其为政府代建或受政府委托建设，资金由财政部门根据实际情况预拨，竣工后据实结算。允许X集团按规定计提代建管理费，作为企业经营收入。对企业存量的做地和基础设施建设业务，要及时通过重新签订合作协议或在原协议基础上签订补充协议等形式进行市场化改造，确保公司转型和城市建设的顺利推进。

5.提升企业盈利和抗风险能力

对X集团资产负债情况进行摸底测算的基础上，采用多种手段，进一步壮大夯实企业经营性资产基础。首先，盘活存量资源。对于公司没有权证、权证不全以及划拨用地存量房产，符合条件的可通过办理权证或补缴土地出让金等方式转为商业房产，提升资产价值。其次，注入优质资产。梳理行政事业国有资产、国有企业资产，选择一批权属清晰、具有稳定现金流的经营性资产注入X集团，以增强其盈利能力。再次，增加注册资本。通过财政预算逐年补充企业一定额度资本金，同时将企业应支付财政部门的部分债务通过债转股形式，增强企业资本实力，提升抵抗市场风险能力。最后，拓展发展空间。通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，引入社会资本，发展混合所有制经济，形成更加多元的股权和科学的治理结构。

6.营造良好的发展环境

一是要坚决维护其市场主体地位。政府要依法保障X集团法人财产权和经营自主权，实现融资贷款、项目运营等方面实现市场化、规范化运作。对政府委托的公益性项目建设，应按照权责对等的原则签订规范的合作协议，明确双方的权利、义务，并按照协议约定履行责任。二是要加大财政金融扶持力度。对X集团从事公共基础设施、环境保护、节能节水项目，按有关规定提供税收优惠政策；对企业为实施重点公益性项目进行的融资，根据资金投向、融资渠道、资金规模等，给予一定的财政贴息或补助；市国有担保公司依法依规为X集团提供市场化的融资担保和增信服务，减轻企业利息负担，缓解短期偿债压力；鼓励和支持企业通过银行贷款、企业债、项目收益债券、中期票据、资产证券化等市场化方式融资，拓宽投资项目的资金来源。三是要鼓励引导企业开展经营性业务。通过特许经营、授权经营、政策扶持等措施支持企业做大做强经营板块，优化产业布局，拓展经营性业务。根据企业转型期间和转型后的实际情况，调整、完善相关考核制度，引导X集团提高经营性业务比重，结合自身实际，通过参股、收购或设立产业基金等形式开展多元化布局，支持企业下属业务板块培育上市，提升市场化运营能力与核心竞争力。

五、结论与启示

面对政府隐形债务压力不断增加，市场化转型是防范化解地方政府隐性债务风险的刚性要求，也是推进城市开发投融资体制改革的迫切需要，有利于理清政企关系，提升企业竞争力。融资平台公司可以在明确发展目标、方向和公司定位的基础上，化解压缩企业存量债务、重建核心业务流程、提升资产质量、企业盈利能力及抗风险能力，并进一步提升自身营运能力，顺利实现市场化转型。融资平台公司转型：一方面，通过压缩企业存量债务、重建核心业务流程、增强盈利能力和抗风险能力等措施增强自身运营实力，另一方面，政府应加大扶持力度、鼓励引导企业开展经营性业务，实现融资平台公司顺利转型。

作者:林伟乐 单位:钱江新城投资集团