地方融资平台市场化转型发展路径探索

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地方融资平台促进了我国城镇化水平的建设，也拉动了我国社会经济的发展。在刚性财政支出巨大的前提下，推动城市化高速发展进程中，地方政府采取的各种融资方式也造成了本级政府政事不分、融资管理不当等问题。2018年陕西省政府出台了相关政策性文件来推动地方政府融资平台的市场化转型发展，并对其进一步发展提出了具体的要求。为了支持转型后的企业快速发展，第一要务便是清理地方政府原来已经形成的债务，鼓励下属政府采用PPP模式进行政府性债务的化解。由于政府性项目大多为公益性模式，收益率普遍很低，社会资本参与改造和运营意愿低下，为了突破城乡建设中融资困难的瓶颈，要不断更新融资模式的制度，促进经济结构调整及融资平台市场化转型升级。近年来各省政府开始将部分债务数据进行公开，从总体规模来看债务风险可控。而各省市负债率仍在逐年攀升，城市化建设过程中政府债务风险不断加大，因此必须严格控制各级政府债务增量水平，确保其在可担保范围之内，优化融资平台的资金来源构成，提升民间资本的活力对于减轻政府债务负担有着极其重要的现实意义。

一、陕西省地方政府融资平台市场化转型的现状与必要性

最近这些年，全国各省市政府的债务风险都呈现出不同程度的增加，控制债务整体规模与化解债务危机显得尤为重要。陕西省也不例外，在财政收入不高，刚性财政支出巨大的前提下，推动城市建设就离不开地方政府融资平台发挥作用。地方政府采取的各种融资方式造成了本级政府政事不分、融资管理不当等问题。2018年陕西省政府出台了相关政策性文件来推动地方政府融资平台的市场化转型发展，并对其进一步发展提出了具体的要求。传统融资方式主要是通过不动产抵押、银行承兑汇票等手段，融资速度过慢、成本较高，而且受到了信用评级限制，多环节的重叠性使得融资计划有可能会失败。融资平台现金流的缺失需要政府不断补贴会导致产权不清晰、融资渠道粗放、过度挤压民企资源等问题，因此，融资平台的市场化转型发展迫在眉睫。

（一）政府负有偿还责任的债务不断增加，依然存在隐形债务

陕西省财政厅公布的数据显示，在2016-2019（2020年未公布或有负债余额）这四年中，陕西省的直接债务余额增长额达到1500亿元左右，其债务规模不断增大，增长率达到33.1%。但对比这几年的或有负债规模，不难发现，其一直处于一种降低的状态。地方政府的或有债务，虽不具有直接的偿还责任，但依然具有连带的偿还义务。不过，我们应该意识到的是，即便或有负债处于下降的趋势，但以前年度的存量债务也是有隐性的风险的。陕西省GDP一直处于增长的状态，这一态势使得陕西省的负债率一再降低，但随着增速的放缓也导致了负债率的停滞。

（二）融资平台从新渠道成为新问题

陕西省各种融资平台作为该地区的一种新型企业，在短期内确实可以帮助陕西省政府缓解债务压力，但随着债务体量的持续滚动，尤其是可以从图1中看到陕西省每年剩下的债务都会增加，债务累计得越来越多就会出现利息兑付困难，这就造成了新的问题。所以只有融资平台完成转型，理清其与政府之间的债权债务关系，脱离地方政府债务体系，规范融资的行为、成本、结构，才能让融资平台真正发挥作用，从本质上缓解政府债务压力。

（三）融资平台功能、产权改变

2014年颁布的《预算法》给予了地方政府自行举债的权利。截至2015年末，政府部门和机构、融资平台的举借债务的比例分别为51.93%、19.59%，直到2017年末，政府及其部门举借债务比例己经达到了90.85%。综合来看，近几年陕西省地方政府部门举借债务比例直线上升，截至2020年，地方政府部门和机构几乎是唯一的举债主体，由此来看，也就避免了融资平台的不确定性所造成的债务风险。在全球经济一体化的发展背景下，地方投融资平台的建设也迎来了自身发展的机遇与挑战。伴随着多样的融资模式的出现，通过市场机制来进行资源配置成为了地方投融资平台的一种新手段，力图通过市场的调节达到效率最大化。产权变更也将作为融资平台的推手之一。

（四）其他原因

基建投资逻辑逐渐产生了变化。目前，和银行授信相关联的多是房地产，致使银行授信部分处于压缩状态，导致了基建投资方式的改变。而在未来，以地方政府信用为基础的地方融资将会极大程度地缩水，特别在15号文落地后，其中明确提出了地方财政不能对城投债进行无限兜底，地区的基建投资模式也会因其影响而向着其他的方向逐渐变化。

二、陕西省政府融资平台市场化转型的对策

（一）平台治理

近些年地方政府的债务负担重。融资平台大部分情况下以土地资源为首要资源，房地产企业过度泛滥，这种单一脆弱的产业结构的负面影响对宏观经济运行是有惯性的，必须对举债平台进行治理。数据表明地方政府负债率连创新高，缓解资金短缺的主要来源却是地方融资平台进行资金筹措。加快逐利型平台的市场化改革，分离政府债务与融资平台，融资平台也应尽快适应这种分离，并对自身原有的组织架构和文化风貌进行重新整合，以适应市场化变革，促进服务的升级。为了使项目的有关投资者可以有完善的渠道对有关信息进行准确的翻阅、咨询、评估，融资平台将相应担保措施、借贷款金额限制及还款时间等问题全部进行制度规划。中央文件中明确指出地方政府的融资主体只能是政府及下辖部门。地方政府应该彻底更变以往将地方融资平台当作自身融资渠道的做法，实现“借、用、还”相互统一。设立专门的人员负责风险管理工作并将其管理效果与绩效考核紧密联系，增强其工作的责任感。通过对企业债务具体情况的定期检查审计，及时发现并改正问题，完善企业风险管理体系。

（二）规范地方政府债务管理

一是收紧地方政府债务管理的口径。各级政府对待上级下发的文件规定的态度应该是坚决执行，落实到人，做到不违反文件规定，在合理的范围内进行融资活动，严格调查各级政府的债务情况，严格控制债务规模的增长趋势，对现有的债务进行及时清算，自己掌握主动权。二是促使地方政府债务自觉暴露在公众监督之下。《政府会计制度》的实施仍然存在巨大的困难，例如：某些地区的一些公共资产还没有纳入相关单位资产核算、一些政府资产底数不清等问题仍然存在，这使得各地的债务数据统计依据不统一，最后整合有误。并且其编制过程较为复杂，而手工补充有关数据和材料，使得这样得到的财务报告的可靠性得不到保障。对地方政府债务的日常监管中，要不断加强地方政府债务风险防控体系的建立，有效的风险防控机制对于地方政府债务的发展具有监督作用，政府日益形成的风险预警机制对重大风险的防范提供了制度上的保障。在风险事件处理的同时，要积极探索各级地方政府发债主体与融资平台分化解决债务风险的方式方法，注重积累总结经验教训以提出更优的对策。三是融资平台转型中面临着资金不足等问题，政府要通过政策实施或者调拨资金来支持融资平台进行相关的转型和后续经营。在债务堆积，化解难度较大的情况下，由地区的经济开发区进行整合、统一管理。强化地方债务的统筹，缩减行政费用。

（三）进行地方政府财力改革，拓宽融资渠道

一是进行地方政府财力改革。我国应加强对财政体制改革的关注程度，科学合理地搭配地方政府的事权和财权，使其在明确的界定下，具备相应的财权和财力保障。另外要想办法加大税务监督力度，从而增加地方政府的税收收入，使地方政府拥有可以负担现有债务的财力，合理增强地方政府公共基建等方面的经济能力，进而缓解地方政府因大量投资而进行融资举债的大量负债压力。二是推动地方政府融资平台市场化转型。2018年陕西省政府也出台了相关政策性文件来推动地方政府融资平台的市场化转型发展，并对其进一步发展提出了具体的要求。为了支持转型后的企业快速发展，第一要务便是清理地方政府原来已经形成的债务，鼓励下属政府采用PPP模式进行政府性债务的化解。由于政府性项目大多为公益性模式，收益率普遍很低，社会资本参与改造和运营意愿低下，为了突破城乡建设中融资困难的瓶颈，要不断更新融资模式的制度，促进经济结构调整及融资平台市场化转型升级。三是优化投资制度。总体上来看，陕西省地方政府债务规模在平稳地上涨，债务用于各项投资金额也在不断扩大，投资结构也在不断优化，显然，对陕西经济发展也起到了一定的促进作用。四是发展现代化融资模式。PPP融资模式指的是通过政府与社会民间资本协作，也是基建中发展起来的一种现代化融资模式。积极探索并推广使用该模式，向社会资本开放一些公共项目，可以形成多元化的资金投入机制，有助于建立更加规范的融资机制，缓解政府的债务压力。鼓励社会资本走进PPP。当前国资委也采取了一些有效的措施来控制国企对PPP项目的参与度，逐渐吸引民营资本的加入。在民间资本投资环境的建设中，以民间资本为主导地位的项目另辟蹊径，开通绿色通道，让民营资本享受优先参与权。传统的融资模式已经无法跟上建设的需求，而PPP融资模式将在其中发挥领头羊的作用。社会资本方和融资平台更应关注的是项目的经济价值和商业盈利模式。公司的成立可以使PPP项目更加注重对利润的获取，合理地评估自身的投资能力，更加理性地市场化运转。

作者:孔婷婷 王印 刘浩桐 单位:西安工业大学