地方融资平台市场化问题与转型浅析

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[摘要]地方融资平台为筹资建设城市基础设施和推进地方经济增长发挥了重要作用，但其市场化存在的问题也不容忽视，如政企不分、融资渠道单一、内部治理不规范以及向社会提供公共品和公共服务的能力还不够强等。需要在研究地方融资平台政企关系市场化、融资市场化、内部治理市场化和经营市场化机制的基础上，进一步理顺政企关系、明确地方融资平台的职能定位与发展方向、规范地方融资平台内部治理实施市场化运作、创新融资方式实现融资多元化以及推动地方融资平台提供公共服务和公共品市场化，以促进地方融资平台市场化转型。

[关键词]地方融资平台；政企关系；市场化问题；市场化机制；市场化转型

近年来，地方融资平台在推进城镇化建设和促进地方经济增长中发挥了重要作用，但是随着我国经济发展步入新阶段，其举债发展的粗放型增长模式已经难以为继。从审计署2013年审计结果来看，融资平台公司举借的债务占到地方政府性债务的45.67%，规模较大。在融资平台公司的债务资金来源中，银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%，融资渠道单一。一些地方融资平台通过BT、信托等方式变相融资，融资方式不够规范。而且部分地方融资平台资产质量较差、偿债能力不强，隐藏着巨大的债务风险。为解决地方政府债务风险问题，国务院相继颁布了修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《预算法实施条例》）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》〔国发（2014）43号文〕等文件，以规范地方政府债务管理。2017年监管层对地方债务监管继续加码，财政部出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，以负面清单的方式对当前地方政府举债融资出现的种种乱象进行了全方位的监管，这说明地方政府举债融资已进入到了规范发展的关键阶段，地方政府已不能对地方融资平台举债进行任何显性或隐性形式的担保，地方融资平台市场化转型已势在必行。当前，地方融资平台已成为影响经济发展的焦点，政府过度干预市场、政府债务规模过大和融资平台企业效率低下等问题都需要通过推进地方融资平台市场化改革来解决。因此探索如何推进地方融资平台市场化转型，以促进新时代中国经济持续健康发展，已成为一项引发各界关注的重要课题。地方融资平台市场化转型既涉及国家宏观政策如何调整，又涉及融资平台微观上如何加强内部治理完善和经营管理提升，单一问题的研究难以解决当前融资平台市场化转型所面临的复杂问题。本文将在借鉴国内外研究成果的基础上，基于当前融资平台所处的宏观微观环境，从地方融资平台存在的问题出发，探索地方融资平台市场化机制的构建及转型的对策，以促进地方融资平台公司的可持续发展。

一、地方融资平台市场化存在的问题

我国地方融资平台存在的问题主要源于我国计划经济体制向市场经济体制的转型进程。地方融资平台虽然是一个企业，但是与政府关系依然十分紧密，市场化程度较低，经营效益不高，具有明显的时代特征。第一，地方融资平台作为特殊的国有企业，普遍存在政企不分的问题。一方面，地方融资平台背后的实际控制者是地方政府，平台公司与政府之间的职能关系使得地方融资平台往往在行使地方政府的职能[1-3]。另一方面，地方政府常借助融资平台行使市场配置资源的职能，形成对市场的“越位”，并对民营企业投资产生明显的“挤出效应”[4]。此外，融资平台以财政资金或土地作为自有资本金，需要地方政府为其提供隐性担保[5]。修订的《预算法实施条例》赋予了地方政府依法适度举债融资的权限，同时也明确规定政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。就目前情况而言，如何准确界定政府和市场边界，明确融资平台的发展定位，创新政府投融资模式，是解决地方融资平台政企不分的重点。第二，地方融资平台融资渠道单一。西方国家基础设施建设项目以直接融资为主，其中发行公债、PPP、资产证券化、BOT等是主要融资渠道[6-7]。我国则主要以政府信用担保的银行贷款为主[8-9]，财政补贴及土地出让收入作为补充，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的多元顺畅通道。目前，地方政府债务和国有融资平台债务有较大的偿债压力，需要通过地方融资平台市场化转型、PPP模式等措施来化解偿债压力[10-11]。但政府如何为融资平台创造良好的市场化融资和经营环境，以及银行如何创新与融资平台的合作方式都需要进一步研究。第三，地方融资平台内部治理不规范。不少学者认为融资平台类公司普遍存在公司治理结构不完善、偿债风险大、信息披露机制不健全等问题，并提出了减少政府干预、推行余额管理等建议[12-13]。也有学者认为大多数融资平台没有依照一般有限责任公司的治理结构进行运营，内部控制不到位会导致风险管理随之失效[14]。因此，进一步理顺政企关系、推进地方融资平台内部治理和经营的市场化对融资平台的提质增效尤为关键。第四，由于我国经济发展阶段和市场机制的不完善，地方融资平台向社会提供公共品和公共服务的能力还不够强。20世纪中叶以来，西方发达国家经济滞胀、政府公共服务无效率，引发了各国对“官僚制”弊端的反思，进而有众多学者提出了新公共管理理论，主张引入市场机制以改进政府公共产品的供给机制。在此背景下，公共服务市场化成为代替官僚制的重要备择制度安排[15]。郑忠良等认为，营利性平台公司需要全面市场化，将政府债务和平台债务隔离，通过产品和服务升级实现市场化转型，部分地方融资平台在进行市场化改革时可转向公共服务部门，融资平台可与政府合作，大力推行实施PPP模式[14]。如何构建起政府与平台公司的契约关系，在提升融资平台的经营效率和化解债务风险的基础上，进一步增强地方融资平台向社会提供公共品和公共服务的能力，是构建地方融资平台市场化核心价值的一个重要问题。

二、地方融资平台市场化机制分析

推进地方融资平台市场化的目的，是要通过多环节激励约束机制的构建，促进地方融资平台参与市场竞争，以提高地方融资平台的运营质量和效率。本文将从以下四个方面来分析地方融资平台市场化机制的构建：

（一）政企关系市场化

要实现政企分开，应当使“政府—平台—市场”的线性关系转变成“倒三角”关系（如图1所示）。一方面，按照公共财政的公共性原则，通过科学合理划分融资平台公益性业务和经营性业务，以界定政府作用和市场作用的边界，公益性业务由政府按照企业的贡献进行补偿。另一方面，通过对融资平台进行公司化改造和建立新型资产管理关系使“政企分离”，实现企业化经营，通过将业务分解前后的成本和收益进行权衡比较后，实现商业化经营，通过建立公私合营关系，实现契约化经营，按照市场化程度的高低，契约管理方式可分为经营业绩协议、管理合同、服务承包合同、租赁合同、特许经营、企业私有化等具体形式[16]。

（二）融资市场化

地方融资平台融资市场化，是指改变平台债务由政府完全担保的局面，使平台融资面向市场。一方面，要严格按照国发（2014）43号文件，政府不再对平台公司进行担保，而是通过核定融资平台承担的公益类项目向平台公司付费或者注入资产来提高平台公司的资信，使平台能靠自己的信誉融资。另一方面，地方融资平台通过股权多元化、混改、PPP、融资租赁、资产证券化等方式，实现融资渠道多元化。此外，政府通过为地方融资平台创造良好的融资环境，如简化审批、减少收费、改善服务，建立激励机制，给投资者创造一个良好的、公平竞争的投资环境，以吸引更多的投资主体，实现融资主体多元化。

（三）内部治理市场化

地方融资平台内部治理市场化，是指将政府主导的公司治理模式，转变为在政府监督下自主发展的治理模式，充分发挥平台公司的市场主体作用，赋予平台公司更多的自主经营权，形成政府所有、公司自主运营、市场化主导的公司治理结构和运营模式。构建现代化公司治理结构，通过引进独立董事，提高决策水平，解决自我运营模式下制衡机制缺失的局面。减少高级别公务员调往平台公司任高管，减少行政干预，使政企分开。通过对经理层实行聘用制，实现企业化、市场化管理。内部治理市场化的目标是构建平台公司、政府及其他利益相关方激励相容的现代公司市场化的内部治理机制，以增强平台公司的市场活力。

（四）经营市场化

地方融资平台经营市场化，是指在公共品、公共服务的提供和经营领域，引入市场机制，结合成本收益原则，使平台公司直接面向消费者，感受市场的压力。如图2所示，政府一方面通过构建相应的激励约束机制，明确对平台公司的注资或补贴条件，如通过评估平台公司产品或者服务外部性的强弱或者公共性的程度，给予不同标准的政府补贴，另一方面，各政府部门成立相应的监管机构，制定相关考评制度，对平台公司的服务质量进行有效监管，并根据用户满意度调查评分的高低对平台公司实施相应的奖惩标准等，以满足社会公众对公共品、公共服务的动态需求。总而言之，政资不分、政企不分难以使平台公司进行市场化转型，政企关系市场化是平台公司市场化转型的前提条件，融资市场化是平台公司市场化转型的保障，这既能为平台公司带来充足的资金又可以降低债务风险，内部治理市场化是平台公司市场化转型的驱动力，只有完善的公司治理制度才能加快平台公司市场化转型的步伐，经营市场化是平台公司市场化转型的内生动力，这也是平台公司服务社会的价值所在。四者共同构成了地方融资平台缺一不可的市场化运行机制系统（如图3所示）。

三、地方政府融资平台市场化转型对策

针对地方融资平台市场化存在的政企不分、融资渠道单一、内部治理不规范以及向社会提供公共品的能力还不够强等问题，根据地方融资平台公司市场化机制之间的逻辑关系，本文在融资平台公司政企关系市场化、融资市场化、内部治理市场化和经营市场化机制方面提出以下政策建议，以促进地方融资平台公司能更好地向市场化转型。

（一）理顺政企关系，明确地方融资平台的发展

方向与职能定位首先，根据融资平台的公益性业务和经营性业务划清政府、市场的作用界限，突出政府的服务职能，建立健全一整套对融资平台的监督和问责制度，从宏观层面对融资平台进行间接管理。其次，基于地方政府和融资平台之间的“委托代理人”关系，通过特许权、提供补贴、购买产品或服务等方式，构建政府与平台公司新型的市场化契约关系，使融资平台既能更好地代理执行政府公共服务职能，又能更好地面向市场开展经营活动。最后，通过完善对融资平台运营情况的评价体系，将制度安排的行为纳入地方政府和融资平台考核体系中去，提高公司运营和投融资效率。对于地方融资平台的发展定位，可根据融资平台公司的业务性质将其分为公益性国企和经营性国企。将承担公益类项目的地方融资平台进行整合重组转型为公益类国企，政府可将部分优质资产注入到地方投融资平台。对于既有公益类业务又有经营性业务的公司可尝试进行分账核算，尽快厘清政府与平台公司之间的关系，并明确公益性项目的补偿机制，加快平台公司向基础设施、公用事业等投资控股型的集团化企业转变。对于市场竞争力较强、管理规范的融资平台公司，可剥离其政府投融资功能，转型为一般经营性国企。

（二）创新融资方式，实现融资多元化

对于具备经营性资产和持续造血能力的地方投融资平台来说，可以通过产融结合建立金控平台来促进公司的资本运作[17]。平台公司通过金融控股布局，促进平台公司融资方式多元化，降低融资成本和融资的不确定性。大型地方投融资平台可以采取参股控股的方式布局金融行业，如重庆渝富集团、天津泰达集团等。中小地方投融资平台布局金融板块的时候，可以选择参股一些中小型金融公司，比如汇丰投资有限公司参股了南昌银行（现在的江西银行），成为其第四大股东并合作成立了江西金融租赁有限公司。此外，还可以通过PPP模式、融资租赁、资产证券化等多种方式进行融资。从这两方面进行市场化改革，形成平台公司的政府支持和市场驱动相协调的投融资模式。建立融资平台的风险监督机制和预警体系，监控财务风险的发生，降低融资平台的债务风险。

（三）规范地方融资平台内部治理，实施市场化运作

一是构建和完善现代化的公司内部治理结构，如完善董事会制度、监事会制度和公司管理层，以及包括薪酬考核委员会、审计委员会、风险管理与关联交易委员会等在内的委员会，特别是建立合格的外部独立董事制度以及减少政府高级别公务员调任融资平台公司，减少政府行政干预，在公司内部形成真正的股东监督机制。二是经理层全部实行聘用制，按企业化、市场化标准进行管理，根据业绩考核实行年薪制，调动经理层的积极性和创造性[18]。三是建立问责制度，健全聘任制度和岗位管理制度，强化目标管理考核，进一步完善定责、履责、问责的工作机制，落实责任、严格奖惩，真正建立市场化的竞争激励约束机制。

（四）推动地方融资平台提供公共服务和公共品市场化

在《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》（国发〔2017〕9号文）的指导下，一方面，政府要明确公共服务、公共品市场化对象，降低准入门槛，在诸如交通、文化、医疗等盈利性较强的公共服务项目中，引入民间资本，将政府对公共服务的供给由直接生产转为规划决策和监督控制，另一方面，构建融资平台公司市场化运营的监控机制，通过用户参与、客户调查、公布行业服务标准和其他机制，利用外部市场压力改进平台公司的服务机制，使其由过去的政府管理驱动型转向消费者市场驱动型的公司。地方融资平台应基于提升自身核心竞争力加快拓展经营性业务，积极推动业务多元化，根据所处行业情况提供诸如物流、广告、会展等相关服务。下一步，平台公司可以结合城市发展的需要，积极拓展城市配套管理服务及市政管理服务等方面的业务，将自身打造成为具有地方特色的品牌城市运营商，更好地为地方提供高质量的公共品和公共服务。

参考文献

[1]毛捷,徐军伟.地方融资平台公司的市场化转型研究———制度溯源、个性刻画与实现路径.财贸经济,2021(3):28-43.

[2]祝志勇,高扬志.财政压力与官员政绩的牵扯:细究地方政府融资平台[J].改革,2010(12):30-35.

[3]王晓曦.我国政府融资平台的制度缺陷和风险机理研究[J].财政研究,2010(6):59-61.

[4]魏加宁.地方政府投融资平台的风险何在[J].中国金融,2010(16):16-18.

作者:莫亚琳 黄馨 邓海虹 单位:广西外国语学院