市场经济条件下地质勘查定额标准建设

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摘要：以贯彻提出的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”为出发点，系统梳理地质勘查项目定额标准体系建设的需求和现状，分析市场经济条件下定额标准建设需求和条件发生的变化，并结合新形势、新要求提出地质勘查定额标准建设的思路。

关键词：市场经济；地质勘查定额；定额标准建设

一、我国地质勘查定额标准的发展演变

（一）我国计划经济时期定额标准的起步

定额最早起源于19世纪末由美国人弗雷德里克•泰勒创立的“泰勒制”。其核心是：通过制定科学的工时定额，实施标准的操作方法，强化和协调职能管理，实行有差别的计件工资制。新中国成立后，为实行科学管理以加速社会主义建设，很多部门或行业先后开展了定额制定工作。以地质勘查行业为例，在学习借鉴前苏联定额的基础上，建立了部、局、队三级定额管理体系和地质勘查工作定额，作为设计预算编制与审查、计划、考核、衡量生产与管理水平的尺度和依据。在相关预算管理制度办法的配合下，对当时地质勘查单位安排任务、核定地质事业费、组织生产、实行经济责任制贯彻按劳分配政策、衡量劳动生产率高低以及考核经济效益好坏等工作起到了重要支撑作用。

（二）我国市场经济初期定额标准的发展完善

1993年以来，随着社会主义市场经济体制逐渐建立，部门预算改革逐步推进，地质工作管理体制和运行机制进行了一系列改革。定额标准体系、模式和制定方法也都随着地质工作管理体制和运行机制的变化而发生了转变，由原来单一的工作定额逐渐演变为以基础定额和相关技术经济参数为基础，综合体现地质工作量、价、费的《地质调查项目预算标准》，能够综合反映地质勘查工作生产力、生产关系以及由其有机构成的生产方式，成为衡量地质工作技术和经济的纽带，对于匹配项目资金、立项论证预算编制与审查、预算执行考核、推进部门预算管理科学化和规范化起到了重要支撑作用。

二、当前市场经济条件下对定额标准研究的新要求

（一）定额标准建设需求不断加强，条件不断变化

随着财政体制改革的进一步深化，定额标准在预算管理改革中的地位和作用更加重要。党中央、国务院、财政部出台的一系列相关文件及新《预算法》都对定额标准体系建设和定额基础工作提出了新要求，尤其在中国共产党第十九次全国代表大会上，代表第十八届中央委员会向大会所做的报告中提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。“标准科学、约束有力”的预算管理制度建设目标上升为党中央的基本方略之一，体现了定额标准建设的基础地位，更加明确了定额标准研究工作服务于当前阶段预算管理工作的迫切需求。相对于计划经济时期和市场经济初期，定额标准在使用者、使用需求、研制基础等方面都发生了根本性变化。一是定额标准的使用者和作用发生了变化。在计划经济时期和市场经济初期，定额标准的使用者主要是国家机关、事业单位和国有企业等，多用于对国家财政资金的预算管理，确保国家各项公益性工作经费和工作量的合理匹配。随着市场化程度的不断提高，国家公益性事业单位属地化、企业化逐渐增多，承担公益性工作的市场行为越来越多，定额标准使用者多元化，包括各种事业单位和企业，其作用主要是科学合理匹配项目资金，确保财政资金运行安全，提高财政资金效益，促进预算管理科学化、精细化、规范化和透明化。二是定额标准需求和研制条件发生了根本变化。一方面，当前体制、机制下生产、分配、交换、消费四个环节中所包含的各种经济关系发生了根本性变化；另一方面，劳动者要素、劳动对象、劳动技术手段、生产组织形式等也都发生了日新月异的变化。这些变化导致当前对定额标准的需求速增，条件快速变化，建设难度加大。

（二）确定定额标准体系结构和成本构成的依据也在发生变化

原有的《地质勘查单位会计制度》财会字[1996]15号和《地质勘查单位财务制度》财会字[1996]15号规定，成本类科目“地勘生产”用于核算地勘单位在地质勘查生产过程中发生的各项生产费用。一般应以工作项目（地形测绘、地质测量、物化探、槽井探、坑探、钻探、岩矿实验、油气测试、其他地质工作、工地建筑等）为成本费用归集对象。成本项目一般可分为：人工费、材料费和其他直接费、间接费用。人工费包括直接从事地质勘查工作人员的工资、奖金、职工福利费、工资性津贴、劳动保护费等。材料费包括地质勘查过程中耗用的材料、燃料及动力、生产工具、器具、零配件、管材摊销及其他消耗性物品等。其他直接费包括地质勘查过程中发生的运输费、外部施工费、资料图件费、矿区搬迁费、生产用固定资产折旧费及修理费，生产设施及设备现场安装费，土地、青苗、树木赔偿费等。间接费用用于核算地勘单位各生产单位（如分队、工区、车间以及内部独立核算单位等）为组织和管理生产活动而发生的各项间接费用，包括分队、工区、车间及内部独立核算单位的生产管理人员的工资和福利费、折旧费、修理费、办公费、水电费、物料消耗、劳动保护费、季节性及设备修理期间的停工损失等。管理费用是指地勘单位行政管理部门为组织和管理地质勘查生产和经营活动而发生的各项费用，应在国家预算内地质项目与社会地勘工作、自筹资金地勘工作多种经营之间按一定标准（成本比例）进行分配，包括管理人员工资、奖金、津贴、职工福利费、交通差旅费、办公费、房租水电费、管理部门使用的固定资产折旧及修理费、家具用具费及其他经费。2013年1月1日起实施的《事业单位会计制度》和《事业单位财务制度》对事业单位固定资产计提折旧的范围和具体方法进行了明确。自此，事业单位也可以对固定资产计提折旧。2015年，国务院印发《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发[2015]35号）要求厘清基本支出和项目支出的内涵界限，除经费自理事业单位外，逐步取消项目支出中用于本部门编制内人员经费的支出。这是财政体制改革的必然趋势，也是定额标准研究必须将要适应的一个条件。2017年财政部印发《政府会计制度———行政事业单位会计科目和报表》（财会[2017]25号）要求地质勘查事业单位自2019年1月1日起执行新制度，不再执行原制度。并明确了地质勘查事业单位执行《政府会计制度———行政事业单位会计科目和报表》的衔接规定。原制度中成本类“地勘生产”、“辅助生产”、“多种经营生产”科目余额，转入新账的“加工物品”科目，包括直接材料、直接人工（专门从事物品制造人员的人工费）、其他直接费用。“间接费用”一般按照生产人员的工资、生产人员工时、机器工时、耗用材料的数量或成本、直接费用（直接材料和直接人工）或产品产量等进行分配，单位可根据具体情况自行选择间接费用的分配方法，分配方法一经确定，不得随意变更。“间接费用”科目由于原账的“间接费用”科目年末无余额，无须进行转账处理。可见定额标准体系结构和成本构成所依据的制度基础也在发生变化。

三、市场经济条件下定额标准建设思路

定额标准的研究制定、管理维护、宣贯使用是一项政策性强、涉及面广、覆盖面宽的业务管理活动。因此，结合当前市场经济条件下对定额标准建设的新要求，提出定额标准建设的思路如下：

（一）坚持全成本结构，满足不同使用者需求

从前文分析来看，虽然制度依据在发生变化，但地质勘查工作从全成本核算内容上并未发生变化。对不同类型的事业单位而言，反而增加了部分成本内容，如：事业单位也可以对固定资产计提折旧。虽然国家事业单位分类改革逐步到位后，有基本支出保障的事业单位将取消项目支出中用于本部门编制内人员经费，但为鼓励先进，调动积极性，在存在奖励津贴的情况下，还应该按一定额度计入项目成本。对于没有基本支出保障的企业化单位，在承担公益性工作时仍要考虑人工费成本。为不断适应当前财政体制改革新要求，面对定额标准越来越广泛的用户类型和不同的使用需求，应充分依据当前预算管理相关制度，以全成本（人工费、材料费、其他直接费、间接费、管理费等）核算数据为基础，坚持按照全成本结构建设定额标准，并对各项独立成本内容进行扣除或组合，制定不同成本结构的定额标准调整系数，满足不同用户类型对不同成本构成的定额标准使用需求。

（二）坚持以事定费、量价匹配，体现支出功能和支出结果

《地质勘查单位财务制度》和《地质勘查单位会计制度》中明确：地质勘查生产费用，应按成本核算对象和成本项目进行归集，包括从施工准备、野外施工、室内资料整理、现场搬迁到竣工验收全部施工过程中所发生的各项费用。虽然近年来社会技术水平不断发展，仪器设备不断更新，但地质勘查工作本身的工作内容并未发生改变。我国政府收支分类改革的目标是：构建适合社会主义市场经济条件下公共财政管理要求的新的政府收支分类体系。包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分。其中，支出功能分类反映政府各项职能活动，支出经济分类反映各项支出的经济性质和具体用途。这些改革，对于提高预算透明度和财政管理水平，将起到十分重要的推动作用。当前条件下定额标准建设应坚持以事定费、量价匹配原则。以地质勘查方法手段（最小核算单元）为对象，确定具体工作内容（事项），以人员配备、材料消耗、设备配备、劳动效率等定额数据为量，以人员工资、材料价格、设备单价、折旧率等经济参数为价，按照对应的逻辑关系测算完成单位工作量所需人工费、材料费、其他直接费，再结合间接费、管理费分摊情况汇总形成单位预算标准。从而实现由“事项”→“数量”→“价格”→“费用”→“标准”的量、价、费逻辑关系，预算标准既能体现支出的功能和职能活动，也能体现支出的经济性质和具体用途。

四、定额标准建设目标与展望

定额标准研究历来都是一项周期长、难度大、投入多、见效慢的基础性工作。《中央本级项目支出定额标准体系建设方案》（财预[2009]404号）提出了“通过推进项目定额标准体系建设，到2020年基本建立起与公共财政相适应的内容完整、结构优化、定额科学、程序规范、修订及时的中央本级项目定额标准体系，形成项目定额标准的有效运行机制和监督评价机制，提高财政预算管理的科学化、精细化、规范化和透明化水平”的建设目标。《关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》（财预[2015]132号）提出了“努力构建内容完整、结构优化、定额科学、程序规范、修订及时的标准体系，充分发挥标准在预算编制和管理中的基础性支撑作用”的工作目标。地质勘查定额标准建设目标应与财政部项目支出定额标准建设总体目标保持一致，即：到2020年初步构建内容完整、手段齐全、结构优化、水平合理的部门内部定额标准体系，实现80%以上的地质调查项目能够使用标准核定经费，经过不断补充完善，最终实现所有地质项目都能够使用定额标准核定经费。一方面，能够保障资金匹配公平合理；另一方面，能够规范支出过程，指导资金使用合法合规；再一方面，能够促进预算管理标准化、规范化，避免廉政和审计风险，为地质勘查工作的顺利实施保驾护航。总之，定额标准建设是贯彻执行新预算法、贯彻精神、落实国家财政体制改革的重要举措之一，是推进依法理财、依法行政的重要途径之一，是保障地质调查项目预算管理规范化、标准化的重要基础之一，需要管理者、研究者和使用者共同发力、共同维护、共同完善，以促进项目预算管理的科学化、精细化、规范化和透明化，更好地服务国民经济和社会发展，服务和谐社会建设和民主法治建设。

参考文献：

[1].决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].新华网，2017-10-27.

[2]财政部关于印发《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》的通知（财预[2009]403号）[EB/OL].中华人民共和国财政部，2016-09-27.

[3]财政部关于印发《中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案》的通知（财预[2009]404号）[EB/OL].中华人民共和国财政部，2009-11-19.

作者：陈光升 单位：中国国土资源经济研究院