建立地震巨灾保险制度可行性分析

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摘要：地震多，分布广，灾害重，是我国地震的基本情况，现行地震灾后救助方式以国家救助为主，社会、慈善救助为辅，地震巨灾保险救助占比非常少还处于起步阶段。然而，地震巨灾保险作为一种市场化的风险转移机制，用市场的手段应对地震对社会、经济各方面带来的伤害，有效减轻财政负担，所以亟需大力建立、推广地震巨灾保险。我省属经济落后省份，但又是多震省份，建立地震巨灾保险制度非常有必要。本文厘清地震巨灾保险等基本概念，借鉴国内外先进实践经验，结合甘肃省地震灾害状况和经济现状，对甘肃省推行地震巨灾保险的可行性进行深入分析，以期推进甘肃省地震巨灾保险制度相关工作。

关键词：巨灾保险；地震巨灾保险制度；甘肃灾况；可行性

地震多，分布广，灾害重，是我国地震的基本情况。长期以来，我国地震灾害造成的损失主要依靠政府主导的统一财政救助和灾后重建，财政压力很大，且补偿率低，政府救助远无法满足人民灾后重建的资金需求，故提出市场参与的地震巨灾保险制度。随着社会的发展与进步，政府转变职能，深化市场改革，引入市场机制参与防震减灾事业，使我国防震减灾事业面临着新的挑战。甘肃省是地震灾害最严重的省份之一，且经济比较落后，财政救助能力非常有限。在此情况下，更是要引入地震巨灾保险制度来增加震后赔付的时效性，减轻政府财政负担。

一、基本概念

巨灾保险是指“通过保险手段，对可能造成损失的地震、洪水、台风等巨型自然灾害予以分散，对巨灾造成的损失予以补偿”的风险管理机制。[1]广义的巨灾保险是指一切涵盖巨灾风险的保险，狭义的巨灾保险是指承保特定巨灾风险的财产保险。地震巨灾保险制度就是狭义的巨灾保险，专指以地震灾害作为保险对象，由保险公司、再保险公司等承保主体共同承保地震灾害发生后的赔偿责任。地震对社会、经济、政治、环境等方面造成的影响和损失是巨大的，不可避免的。地震巨灾保险制度作为社会缓冲，是一种市场化的手段，该制度引入和应用符合中央要求的政府转变职能、市场充分参与的要求，是政府以购买服务的方式推进防灾减灾救灾工作。

二、我国地震巨灾保险沿革

（一）1949年至1997年从建国初期到1998年《防震减灾法》颁布，地震巨灾保险制经历了承保、停办、恢复、除外、鼓励开办这几个阶段：（1）承保：1951年地震巨灾保险作为火险的扩展责任被纳入承保范围。（2）停办：1958-1978年，国内保险公司停办保险业务，地震巨灾保险也全面停止。（3）恢复：1979年中国恢复保险业务，人保公司将地震巨灾风险重新列入财产险责任范围。[2]（4）除外：1995年我国《保险法》颁布，其中并无地震巨灾保险相关规定。1996年地震巨灾风险从财产基本险中排除；（5）鼓励开办：1997年《防震减灾法》规定鼓励单位和个人参加地震灾害保险。

（二）1999年至2006年1999年至2006年，地震巨灾保险从有条件开放到开发部分商业保险产品。（1）有条件开放：2001年《企业财产保险扩展地震责任指导原则》规定企业财产地震保险作为附加险以个案形式恢复,但投保率较低。（2）开发商业保险产品：2003年，同志就保监会提交的《建立我国财产巨灾保险研究报告》批示：“深入研究巨灾保险方案，加快推进地震保险体系建设。”[3]

（三）2006年至今2006年开始探索、试点、逐渐成熟阶段。（1）探索：2007年《国家防震减灾规划（2006-2020）》提出：“逐步建立和完善地震保险制度”。2008年汶川地震后，地震巨灾保险制度被提到一定讨论热度，修订后的《防震减灾法》规定：国家发展有财政支持的地震巨灾保险事业，鼓励单位和个人参加巨灾保险。（2）试点：2013年，保监会批复云南、深圳开展地震巨灾保险试点。此后，在四川、云南、深圳、宁波等地开办试点。（3）逐渐成熟：截止2018年底，四川、云南、甘肃、浙江、吉林、新疆共办理地震巨灾保险购买52万多单，保费共计8400余万，保额共计400多亿元。

三、国外地震巨灾保险主要模式介绍

(一)新西兰新西兰被称为“震动的岛屿”。1942年惠灵顿发生7.2级地震，震后没有足够的保险赔偿，灾后重建受限。这次地震使新西兰政府于1945年成立地震与战争损害委员会并颁布《地震与战争损害法》。后来，经过对法案的不断调整，取消了战争破坏险，并将战争损害委员会改名为地震委员会，专司地震保险事务。[4]新西兰地震保险有以下特点：第一，政府主导性。地震保险的开发、销售、再保险、赔偿等过程政府都充分参与。第二，强制性。新西兰地震附加在住房保险之中，是强制性保险。第三，政府管理地震灾害基金。政府组建了地震保险委员会直接管理地震灾害基金，保险公司不能完全赔偿地震灾害损失时，地震灾害基金承担一部分。第四，地震保险金统一管理。保险公司从投保居民手上收到保险金后，收取必要的手续费，其他保险金上交地震委员会，统一存入地震灾害基金管理。

(二)日本日本是世界上地震发生最频繁的国家之一。1964年日本新泻大地震后《地震保险法》出台，地震保险作为住宅保险、火灾保险的附加险。日本地震保险具有以下特征：第一，非营利性（公益性）。日本地震保险由政府和各财险公司共同经营，不以盈利为目的。第二，非强制性。日本地震保险采取民众自愿投保的形式。第三，分类保险。日本地震保险将家庭财产和企业财产分开保险。第四，政府主导性。政府协调保险公司和居民的关系，充分考虑保险公司、再保险公司和投保居民的利益。第五，税收优惠。日本出台了地震保险税收优惠政策，这一政策有利于地震保险的推广和覆盖。[5]

(三)美国加州1994年美国加州发生里氏6.7级地震，两年后加州立法并成立加州地震局负责开办地震保险业务。具有以下特征：第一，强制性。凡在加州出售房主保险的保险公司，必须同时出售地震保险。第二，专项性。美国加州地震保险只承保住宅，游泳池之类的列为保险除外。第三，政府参与与市场化相结合。

四、我国云南、四川地震巨灾保险试点介绍

（一）云南试点地震多，灾情重是云南省地震特征，且地震易发区多在农村地区，房屋以土木结构为主，抗灾能力弱。2013年8月15日，云南试点批复成功，此后推出“楚雄模式”和“大理模式”。“楚雄模式”无财政兜底，保费较高，最终未开展。“大理模式”由省、市两级财政兜底，政府统保，居民享受政府提供的福利，不用交保费，大理州民政局统一办理投保和理赔，采取最高限额5万元赔付，赔付效率高，民房灾后重建标准大幅提高。云南省采取的是单风险保险模式，只承保地震及其次生灾害风险，运作简单好操作，但适用空间小。[6]

（二）四川试点汶川地震后，在四川省开展地震巨灾保险试点非常必要。2013年7月，四川省开始着手试点工作，经听取各方意见，充分调研后，起草出台了试点方案，于2015年11月开始在乐山、宜宾、绵阳、甘孜开展了试点。采取政府引导、市场运作、自愿参保、财政支持的方式，承保地震灾害及其次生灾害，费用省、市、县三级财政共承担60%，投保居民个人承担40%，成了多层次风险分担机制，由财政拨款、保费计提、社会捐助共同形成了地震保险基金。但因四川试点地区农村经济水平不高，民众收入偏低，整个投保率还是偏低，保额偏低。

五、甘肃省地震灾害情况概述

甘肃省位于青藏活动块体东北部边缘，跨越了祁连山—河西走廊地震构造带和南北地震构造带的中北段，地震频发，且强度大、分布广，历史上发生过多次破坏性地震。21世纪以来，甘肃省地震活动均处于中强水平，发生多次中强以上破坏性地震。据统计，1991-2010年底，甘肃省破坏性地震造成甘肃死亡人数392人，直接经济损失452.3亿元，其中2008年汶川8.0地震波及甘肃造成的死亡人数是365人，占这20年期间地震造成死亡人数的93.11%；直接经济损失442.8亿元，占这20年期间地震造成总经济损失的97.9%。[7]

六、甘肃省建立地震巨灾保险制度的意义

甘肃省经济比价落后，财政能力有限，而发生破坏性地震发生后，对于落后贫穷地区的人民来说，几乎是毁灭性的打击，财政救助非常有限，如果建立了巨灾保险制度，对我省有以下意义：

（一）加强政府职能转变，深化市场改革党的十八届三中全会提出“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”。全面深化改革的关键就是要市场在资源配置中充分发挥作用。建立地震巨灾保险制度，正符合了政府职能转变，引进市场机制的需求。甘肃省在地震断裂带上，属于多震省份，多年来地震灾害救助主要依靠政府财政，破坏性地震后，广大人民的生产生活受到严重影响。故为全面深化改革创造新机制，探索新路径，引入地震巨灾保险机制很有必要。[8]

（二）完善我国风险安全管理地震不仅影响经济发展，还会破坏社会安定，地震的发生可能伴随着大规模的疾病、经济发展停滞等问题。国家风险安全管理的作用就是确保经济持续稳定发展，国家长治久安，地震风险管理作为国家风险安全管理的一部分，非常重要。建立地震巨灾保险制度作为一种社会、经济的缓冲剂，有利于加强地震巨灾风险管理。

（三）提高防震减灾救灾效率目前，破坏性地震发生后，依靠地方政府逐级上报、主机审核，损失评估效率不高，甚至会出现偏差。救灾环节反腐，救灾资金多头管理，救灾效率低下。建立地震聚在保险制度后，能够根据地震发生数据与政府救灾、保险理赔有机结合起来，根据地震巨灾保险模型，地震灾害达到一定制度，就启动理赔程序，救助快、效率高，有效稳定金融、财政、经济，快速恢复地震灾后生产生活。

（四）有利于减轻财政负担我省属于多震省份，财政收入有限，如果发生破坏性大地震，导致财政支出急剧增加，政府救助压力还是比较大，不利于财政收支稳定。通过开展地震巨灾保险制度，将每年的地震保险费用列入财政预算，让保险业加入到地震灾害的防范和分担中，形成对地震风险分担的有力保障，缓解国家财政拨款压力。

七、建议和意见

（一）持续推进相关立法工作在地震巨灾保险制度的建立和发展中，立法工作时居于首要地位的，因为完备的法律制度能够确定地震巨灾保险制度的运行机制和规则。立法起到先行、引领作用，同时也起到促进、规范作用。因此，建议我国在“大应急”框架立法时，加入可操作可实施的巨灾保险制度。并以此次《防震减灾法》修订为契机，厘清政府、保险公司及投保居民在地震巨灾保险法律关系中的权利、义务和责任。

（二）加强地方政府沟通，争取财政支持地震巨灾保险制度属于一种公益性保险，大多数保险费用靠财政支持，个人保护只是象征性承担了一点，所以要在甘肃省推行地震巨灾保险制度，取得本地区政府的认可和财政支持非常重要。建议地震工作主管部门会同应急厅部门向各级政府进行宣传，取得各级财政支持，筹集资金，建立地震巨灾保险基金，承担风险算是和赔款责任，当基金赔付不完全时，由政府财政补充。

（三）继续深入地震巨灾保险和地震机理研究地震巨灾保险制度有地区性、差异性的特点，国外的地震巨灾保险模式及保险产品不一定适合我国，且地震数据及资料涉及我国国家安全，所以需要我们进一步加强地震巨灾保险制度的研究，创造适合中国国情的地震巨灾模式和保险产品。地震巨灾保险的风险评估和保费厘定建立在地震基础数据的基础上，因此对地震机理、承灾水平的研究，也是在提高我国风险评估水平，推进地震巨灾保险制度的发展。

（四）开展本省试点2016年，甘肃省曾选取定西地区为地震巨灾保险试点，可惜的是只开展了为期一年的实验，并未见成效。甘肃省开展地震巨灾保险制度可按照“先易后难、先简后繁”的原则进行开展。同时按照先农村，后城市；先投保个人财产后投保企业财产的规律在甘肃省内选取试点进行。也可以吸收云南和四川的试点经验，在本省选取两个不同的试点，按照“大理模式”和“四川模式”同时开展，开展一定周期后进行对比，选取适合本省的地震巨灾保险制度方案。

（五）加大宣传教育，提高社会公众的保险、风险意识我国民众财产保险意识本来就不强，就算是在经济发达的地区，财产保险的购买率也不会太高，中西部地区就更是了。普通的财产保险购买率就低，具体到地震巨灾保险就更低了。社会公众对地震巨灾保险制度的了解很少，特别是偏远的农村地区，虽然因地震灾害致穷的现象很多，但对于经济收入低的农民，要自费交地震巨灾保险费，还是不小的负担。[9]所以，对地震易发区，特别是农村地区政策宣传力度还有待加强，当地及应急部门、地震工作主管部门及保险公司需要积极宣传开展地震保险的重要性和意义，积极宣传地震巨灾保险政策，提高全社会对地震巨灾保险制度的认识。

参考文献：

[1]刘春华．巨灾保险制度国际比较及对我国的启示[D]．厦门大学2009年硕士论文．

[2]何霖．中国巨灾保险法律制度研究[M]．北京：中国社会科学出版社，2017年版．

[3]曾，张琳．对我国制定地震保险法的思考[J]．云南师范大学学报（哲学社会科学版），2009（06）．

[4]夏庆锋．我国地震保险法律制度研究[M]．北京：法律出版社，2019年版．

[5]何霖．中国巨灾保险法律制度研究[M]．北京：中国社会科学出版社，2017年版．

[6]李飞，李年生，李铭家，王勇．云南地震保险试点工作经验与推广对策研究[J]．城市与减灾，2019（01），第14-18页.

[7]甘肃省地震志编纂委员会．甘肃省志地震志（1991-2010）[M]．兰州：甘肃文化出版社，2018年版．

[8]朱伟忠，吴茜，陈敬元．广东省建立巨灾保险制度的可行性分析[J]．南方金融，2016（03），第72-86页．

[9]袁力，王和．地震保险制度研究[M]．北京：中国经济出版社，2013年版．

作者：张广萍 单位：甘肃省地震局