长期护理下社会保险制度的障碍因素

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一、我国建立长期护理社会保险制度的障碍因素

（一）经济基础和公共财政能力限制

一项保险制度的确立首先要看整个社会的经济发展水平是否能够支撑这一制度。德国在1994年颁布了社会保险法，当年德国GDP达到了2.15万亿美元，人均25860美元。2000年日本开始实施护理保险，人均37291美元。相比之下，2013年我国GDP折合美元9.31万亿美元，但人均只有月6767美元，排名世界第89位，远低于德日的水平。①社会保险的特点之一就是需要政府的强力支撑。我国的公共财政能力不足也造成了对护理保险制度建立的阻碍。

（二）财务阻碍因素

1.缴费能力不足

雇主与个人缴费是形成护理保险基金的重要来源。判断护理保险的财务可行性首先需要从精算平衡的角度来考察。一项研究指出，在现收现付制的情况下，如果月人均给付水平在1000、800、500元人民币时，2014年度护理保险费率应分别达到16.24%、12.99%、8.12%才能保证基金的收支平衡，这基本相当于我国现有的医疗保险费率，无疑会给缴费者增加很大的负担。然而，2013年全年农村居民人均纯收入8896元，城镇居民人均可支配收入26955元。但同时，我国养老机构的费用大致在500—2500元/月的范围内，其中收费在1000元以下的根本不能承担对失能老年人的长期护理。从这里就可以大致看出我国居民收入与长期护理费用之间的矛盾。

2.社会保险费率过高

与护理保险费率较高问题相矛盾的是我国现有的已然畸高的社会保险费率。至2013年，我国各项社保缴费的总费率平均在40%以上，其中个人缴费率达到11%。相比之下，大部分发达国家的费率却和我国的水平相当，甚至较低。比如法国社会保险费率合计为45.04%，德国为41.53%，瑞典为30.43%，而日本这个数字仅为25.24%[3]。因此，护理保险财务平衡所需的较高费率与我国已有的高费率之间形成了巨大矛盾，再加之我国雇主和居民缴费能力不足，这就造成了我国建立强制性长期护理保险制度将会面临巨大的财务障碍。

（三）社会保险体制碎片化

我国现有的社会保险体制存在碎片化的特征也在一定程度上阻碍了护理保险制度的建立。德国和日本都实行了护理保险跟随医疗保险的原则，用国家强制的方式确保了护理保险参保率。在我国，现有的医疗保险制度分为城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、农村新型合作医疗，此外又有“大病保险”予以补充，这些医疗保险制度相互独立，内部机制也各有不同，统筹层次差别很大，这就给“护理保险跟随医保的原则”带来了天然的不便。

（四）缺乏健全的社会护理服务体系

1.机构护理服务供给短缺

一方面，我国从事老年人护理的养老院、护理院的床位供给在总体上是极度短缺的。根据民政部《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》统计，截至2010年底，全国各类收养性养老机构为4万个，养老床位仅为314.9万张，而同期我国60岁以上老年人数量就已经超过1.77亿，全国养老床位总数仅占老年人口总数的1.78%，不仅低于发达国家5%至7%的比例，也低于一些发展中国家

2%至3%的水平。

2.居家养老护理服务发展缓慢

相较于专业性很强、价格昂贵的机构养老服务，社区居家养老成本较低、占用人力资源和土地资源少，在目前财政能够用于养老事业的资金有限的情况下适合大规模推广覆盖，利于节省护理费用。此外，居家式养老更加符合我国传统“孝”文化伦理，易于群众接受。在德国，护理保险所包含的护理服务就分为在宅护理和住院护理两大类。

3.护理服务标准化建设滞后

前文中提到，护理服务标准体系对于护理保险制度的健康运行具有重大作用。但是我国目前的护理服务标准化体系还未完全建成，还没有类似老年人能力等级评价标准、护理等级评定标准等国家强制性标准的出台。护理服务标准化工作的滞后直接导致了护理保险无法根据被保险人的失能等级来判定支付方式和水平，无法根据护理机构的服务质量判断资金的使用效果。

（五）法律强制力较弱

社会保险的覆盖面需要由法律强制来实现。护理保险的建立同样需要国家通过强制力来保证参与率。我国的《社会保险法》中并没有规定护理保险的相关内容，而且即便是其他保险的具体实施办法也只是有各种行政条例所规定的。在具体实施过程中，更是存在很多不交、少交保险费的行为。所以，法律强制力较弱也给长期护理社会保险制度的建立带来了很大障碍。

（六）社会阻碍因素

1.传统养老观念的影响

在我国农村地区，“养儿防老”的传统观念依旧根深蒂固。如果儿女将老人送去养老院会被许多老人认为是“不孝”的表现。传统观念的影响导致了很多家庭不愿参与社会化的养老护理服务，而更偏好于家庭养老。但是随着我国家庭养老护理功能的减弱，其养老责任必然要向社会转移，这就要求逐步削弱这种传统的养老观念。

2.居民保险意识薄弱

目前，在我国的社会保险制度实践中，存在很多因保险意识不强而漏缴少缴保险费，甚至退保的行为。尤其是在农民工群体中出现了养老保险退保潮。居民退保的原因是非常复杂的，但很重要的原因之一就是退保人只注重眼前利益，盼望多拿工资，而对自己几十年后的养老问题并不关心。我国较高的保险缴费率也使参保人形成了保险“不值”的心态。

二、小结与展望

随着老龄化进程的不断发展，养老护理费用支付的问题迫在眉睫。但是，我国目前的经济环境、制度环境和社会环境对长期护理社会保险制度的立刻建立形成了巨大阻碍，强制性的长期护理保险在我国的可行性不强。因此，笔者认为，我国不应照搬德日的护理保险制度，而应采用循序渐进的手段，逐步建立起符合我国国情的护理保险体系。具体工作应包括以下几点：首先，应加大对商业性护理保险的政策优惠，鼓励商业护理保险的开展，在促进高收入群体解决护理费用压力的同时增强社会对护理风险的防范意识；其次，应加强顶层设计，逐步解决我国现有养老保险体系碎片化和高费率问题，之后再着手建立护理保险制度；再次，护理保险制度可先从缴费能力较强的大型企业职工群体中以及东部发达地区开始建立；最后，也是最重要的一点，应大力完善我国的养老服务体系。

作者：米粟 单位：米粟郑州大学公共管理学院