农村社会保险中的国家法律责任

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摘要:

中国是一个拥有8亿多农村人口的农业大国，其社会保障存在缺位与福利早熟并存的问题，即对农民的保障制度缺位，而城市中某些项目福利水平偏高，造成了社会不公平。因此，国家加强农村社会保障势在必行。加强对农村社会保险中国家责任的讨论，明确国家对农村社会保险的法律责任，有效解决国家责任在农村社会保险中缺失的问题，以促进经济发展和社会和谐。

关键词:社会保障;农村社会保险;国家责任

党的十七大提出了建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使人人享有基本生活保障的目标。党的十八大确定了全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。但是中国作为一个拥有8亿多农村人口的农业大国，在社会主义初级阶段，农村人口比重较大的状况今后还将持续一段时间。在当代社会矛盾凸显、社会转型加速的时期，农民的社会保障制度建设具有重要意义，是必须解决好的重大问题。然而在这种状况下，中国社会保障却存在缺位与福利早熟并存的问题，即对农民的保障制度缺位，而城市中某些项目福利水平偏高，造成了社会不公平。因此，国家加强和改进农村社会保障建设势在必行。本文将以社会保障为总体背景，阐述我国以社会保险为中心的国家法律责任的相关问题。

一、农村社会保险中国家法律责任的源起考察

1．学理面的梳理

农村社会保障，是指社会(国家)通过立法和相关制度建设，以国家、农村集体组织和农民共同投入为基础，形成专门基金，对农村社会成员给予物质上的帮助，保证因暂时、长期或永久失去劳动能力的农村社会成员个人及家庭的基本生活需要的系列制度。农村社会保障由于中国“三农”本身的复合性，其构建和要素组合非常复杂，是一项系统性、综合性的社会工程和制度规范，其实质是实现部分社会财富在国家、农村集体组织和农民之间进行转移和再分配，以提高农村社会成员转移和避免各种风险的能力。社会保险作为社会保障制度最重要的组成部分之一，是通过国家立法和相关制度、机制建设而建立的一种具有强制性的社会保障制度。其主要是通过社会集资方式，在对参保者因暂时、长期或永久失去劳动能力，从而在失去工资等物质收入的情况下给予必要的物质帮助，以保障他们以及相关利益关系人的基本生活需要，其目标是保证物质及劳动力的再生产和社会稳定。作为社会保障的一种重要方式，社会保险有利于调动相关资源来共同进行社会成员的社会活动保障，降低单纯依赖国家或者社会投入的弊端，从而广集财源，共举社会责任，进而提高社会保障的数量和质量。

2．实践面的状况

1984年国际劳工组织把社会保障界定为:社会通过一系列的公共措施，对其成员提供保护，以防止他们由于生老病死等生活、生产中的非常规性事件而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社会成员提供的医疗照顾和对有儿童家庭提供的补贴。［1］社会保障分为社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚四个部分，社会保障水平是根据经济和社会发展状况而不断提高和完善的。社会保险是社会保障的重要组成部分，具有保障性、法定性、互济性、福利性、普遍性的特征。基于这些特征，国家及其人政府在社会保险运行过程中的每个环节都具有相应的义务。国家责任本是国际法上的概念，指国家对国际不法行为或损害行为所应承担的国际法律责任。对内的国家责任概念应与之区别。《世界人权宣言》第22条规定，“每个人作为社会的一员，有权享受社会保障。”［2］《经济、社会及文化权利国际公约》第9条规定，“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”［3］社会保障权表现为公民对国家的积极权利，国家负有给予社会保障权利的义务。《中华人民共和国宪法》第14条规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”社会保险中的国家责任即国家义务，这种责任来源于人民主权理论，是国家对本国人民应负的“生存照顾”责任。这种国家责任的实现是通过其人政府行为来完成的。农村社会保险中的国家责任可概括为三大方面:立法责任、组织责任和财政责任。其具体包括:其一，通过国家立法体现社会保险的强制性，制定并完善相关法律法规，使农村社会保险“有法可依”;其二，选取适合中国国情的实施方式，建立具有普遍效力的规范制度，并掌控实施过程中的组织工作;其三，承担补充资金缺口的财政责任，体现社会保险互济性的特征。因此，社会保险中的国家责任本质上是一种国家义务。

二、我国农村社会保险体系的更替承续

由于自然因素和社会历史因素的影响，从世界范围内看，中国城乡二元化问题十分严重，已经成为影响中国下一阶段经济社会发展的一大障碍。这种城乡二元化表现在两个方面，一是城乡经济的二元化，二是城乡社会结构、城乡居民权利义务的二元化。在这种背景下，对即使是城市居民社会保险也有不足的中国来说，农村社会保险缺失状况更是不容乐观。历史上我国农村社会保险的发展可分为三个阶段:

1．从建国初到改革开放之前的计划经济体制阶段

新中国成立时，无论是国内环境还是国际环境，中国皆处在内困外扰中。从国际环境看，表现为世界进入冷战时期，20世纪50年代初的中美分道扬镳、中国的抗美援朝、台湾海峡局势紧张、从建国初到60年代初期中印边境的冲突、中苏决裂等事件导致中国外部安全环境恶化，经济社会在相当长时间里处于准战争状态，备战备荒成为经济社会生活的主题，因此优先发展重工业和采取高强度的资源动员方式以维护国家安全、主权和领土完整及社会政治稳定，由此采取了重生产、轻生活，重积累、轻消费的政策。这就必然导致对社会资源要进行总体控制，对城乡社会保障资源实施差别化分配。在此背景下，为了保持城市和工业经济发展的速度，国家只能向农村寻求支持，推行以农养工，采取向农业领域征税和“剪刀差”，以牺牲农民利益来积累工业化所急需的资源和资金，并一度将此做法推向了极限，极大地削弱了农村社会的自我维持、自我发展的能力。从建国初到改革开放之前的30多年里，中国靠工农业产品剪刀差实现了城市与工业的原始资本积累。这种与之相配套的系列政策和措施的实施，将中国80%的人口禁锢在了土地上，其中最与之相配的就是制度和户籍制度，从而形成了非常典型的城乡二元社会经济结构模式，甚至到今天还没有彻底解除。要发展工业特别是重工业，离不开资本的原始积累。因此，国家先后颁布了一系列法律法规，在社会保障制度等诸多方面彻底把城市人口和农村人口进行了划分。将城市社会与农村社会基本区隔为独立运行、偶有联系的并行单元。时至今日，除了粮油供应制度随着社会物质的极大丰富而消失外，仍然没有实现1954年宪法中规定的“迁徙自由”，而在劳动用工方面农民工依然是弱势群体，社会保障的城乡差别依然很大。在城市社会保障方面，1951年2月，政务院了《劳动保险条例》，详细规定了国营企业职工有权享有的劳动保险待遇，至于集体企业，大都参照国营企业的办法实行劳动保障。国家机关、事业单位人员的劳动保障待遇则是以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式加以规定的。除上述在职人员享有劳保待遇外，建国后还制定了一系列城市社会福利制度，城市人口享有名目繁多的补贴，保证了城市人口的“铁饭碗”。而在农村，社会保障制度和政策只有利用这种政社合一的体制才能强制性地落实，而经济生产的低效率又限制了社会保障制度所依赖的物质基础的建立。同时，为了推动经济社会发展和科学技术进步，需要建立了一些资本密集型、劳动力集约型的大工业，国家为之配套建立一套完整的城市社会保障制度，以解决工业化条件下城市人口劳动保障的一系列问题。国家(社会)对城市人口保障的完善和对农村人口保障的缺失形成了社会保障城乡分割的巨大矛盾。可以说，这个阶段为农村社会保障发育迟缓埋下了根源，而社会保险作为一种有集资性质的社会保障措施，更是难以发展和完善。

2．从改革开放到21世纪初的社会经济改革阶段

1978年党的十一届三中全会以后，国家开始全面推进经济体制改革，经济体制开始从计划经济向市场经济过渡，中国的城乡二元结构开始变化，建立在二元结构之上的社会保障模式也将随之发生变化，顺应了工业化和城市化发展的要求。随着二元结构的变迁，计划经济条件下的二元社会保障模式表现出了与社会现实的不适应，其功能开始弱化乃至陷入困境。而这一时期基于社会生产力的解放，城市社会获得的动力远远大于农村社会。中国工业化和现代化迅猛发展，农村经济却失血严重，从而在中国形成了分裂型的工业化和现代化。这种经济发展状况导致在农村社会保障方面，国家社会保障责任长时间在农村缺席，在风险社会背景下使农村的保障能力更显脆弱。农村的社会保险更是成为了整个农村社会保障体系中的迟到者和缺位者，在整个农村社会保障体系中地位最弱、功能最缺，与同时期中国经济改革所取得的成就相比较，这一时期农村社会保障制度的建设进入低谷。

3．从21世纪初至今的全面建设社会主义小康社会阶段

2002年，党的十六大提出建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，党的十六届六中全会把建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为构建社会主义和谐社会的重要目标。2007年党的十七大提出“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”的目标，农村社会保障开始起步，但仍然不尽如人意。党的十八大提出要全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，城乡基本社会保障制度在质量上逐年提高，各类保险的互联互通以及跨行政区划转移逐步推进。就农村社会保险来说，首先是存在立法缺失。比如20世纪90年代先后实施的《企业职工生育保险试行办法》、国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《社会保险费征缴暂行条例》以及《失业保险条例》，均将占国民大多数的农民排除在社会保险范围之外。以养老保险为例，2006年、2007年、2008年、2009年、2010年城镇居民参保人数分别为18766．3万人、20136．9万人、21891．1万人、23549．9万人、25673万人，而同一时期农村居民参保人数分别为5373．7万人、5171．5万人、5595．1万人、7277．3万人、10277万人。［4］其次是上述政策及法规实施晚，覆盖面小，力度不强。迄今为止，农村社会保险中合作医疗保险起步相对早些，而救灾救济制度、五保制度、最低生活保障制度则存在覆盖面小、保障率极低的问题，养老保险制度虽在全国范围内实行，但基础养老金偏低。再次是财政支持力度不足。20世纪90年代，农民人口占全国总人口80%左右，而其社会保障支出却仅占全国社会保障费总支出的11%。从1990年到2003年的14年间，农村的社会保障支出占当年GDP的比重徘徊在0．1%左右，而城镇社会保障支出占国民生产总值的比重却保持在7．3%以上，城镇人均享有的社会保障费是农村人均的100多倍。［5］2009年，国务院了《开展新型农村社会养老保险试点指导意见》，从农村养老保险的参保人数变化中可以看出国家政策的引导起了主导作用。从2006年到2008年，农村养老保险参保人数增长率为3．96%，其中2007年还出现了负增长。2008年到2009年增长率为23．12%，2009年到2010年增长率为29．18%。［6］现阶段中国农村社会保险仍然保持在较低水平之上，从近十多年的实践看，农村社会保险工作虽然取得了一些成绩，但大部分试点地区出现了参保人数少、保障水平低的问题，因而提高农村社会保险保障力度十分必要。

三、国外社会保险的经验借鉴

中国的农村社会保障制度与国外的农村社会保障制度存在较大差异。总的来说，国外的社会保障制度都是城乡一体化的，适用范围和对象没有城乡方面的区别。尽管大多数国家城镇社会保障制度的建立时间早于农村，普及程度要大于农村社会保障，但随着经济的发展和社会的进步，城乡差异在逐步缩小，最终在社会保障的覆盖范围和保障水平上实现了城乡一体化。在中国，由于历史原因和发展环境的特殊性，形成了社会及经济城乡二元分化的体制模式，很自然就形成了社会保障制度的城乡分割情况。中国的农村社会保障制度不同于国外，具体表现为:

1．社会保障制度建立的社会经济基础不同。

经济社会发达的国家已经建立起了完善的社会保障体系，而社会保障制度的建立是与一个国家自身的经济与社会发展程度密切联系的。大多数国家社会保障制度的建立和完善均肇始于城市雇用劳动者的社会保障制度，农民的社会保障体系在不同程度上被忽视乃至漠视。随着社会经济和城乡关系的进一步发展，城市居民与农民同质化和一体化程度有了很大提高，国家有能力也有动力来推动农民社会保障建设。这样，农村社会保障制度建立的时机趋于成熟，经过一段时间的融合，形成了社会保障城乡一体化的社会保障体系。目前中国正处于工业化与城市化进程中，中国的农村社会保障制度已开始建立，并在政府的主导下快速推进以使其趋于体系的完善。但是由于建立城乡一体化社会保障体系的基础还不具备，因而农村社会保障仍以农村集体保障、家庭保障为主，这些社会保障措施严格来说不是现代意义上的社会保障，而是中国社会转型期特殊的过渡性的群体低程度的互助救助安排。

2．社会保障制度建立的路径不同。

在那些已经建立起比较完善的社会保障制度的国家，其建立社会保障制度基本上选择立法先行的方式，通过法律法规指引制度建设，而中国社会保障制度的建立则遵循政策先行的路径，首先在一定区域搞试点，成功后再推广，最终在全国实施。不管是城镇的社会保障还是农村的社会保障，其建立多以政府的政策文件、部门规章为依据，国家层面的立法极少。尽管现阶段中国城镇社会保障制度比农村社会保障要成熟完善得多，但是在社会救济、社会福利、优抚安置等大的社会保障项目上都没有制定基本法，只是到了2010年10月才颁布了《中华人民共和国社会保险法》。这部法律虽然规定了农村基本养老保险和新型农村合作医疗制度，但与城镇相关制度相比存在落实慢及限制条件多等缺点，一定程度上抑制了城乡同步化、一体化进程。

3．社会保障资金的来源渠道不同。

在国外，农村社会保险资金的来源涵盖了个人保险费、政府补助以及社会捐助、彩票发行筹集资金等，筹资方式和渠道广泛而灵活。需要强调的是，在大部分国家的农村社会保障中，资金筹集责任主要由政府承担，政府是农村社会保障的第一责任人。而中国农村社会保障的资金来源渠道比较单一，基本上是投保的农民群体自己负担，属于农民系统内部的一种互助。最近几年政府才开始在社会保障方面加大资金投入，主要是在社会救助和合作医疗等方面，但是投入力度有限，保障的对象还不能做到应保尽保。在对比中国与其他国家在经济基础等各方面的差异的同时，也应当对其建立社保制度的历史背景进行综合考察，以得出有益的借鉴。德国是最早实行社会保障制度的国家之一，虽然当时德国并不是最发达的国家，但它却成为第一个实行社会保障制度的国家。原因有二，一是德国的劳动者接受了马克思主义的理论学说，建立了无产阶级的政党，在政治斗争中显示了强大的力量。二是在19世纪末，德国政府要完成统一全国的任务，迫切需要劳动者的稳定。另外，欧美一些国家的社会保障制度建立于经济萧条时期，目的是维护社会政治稳定，防止发生革命。从中可以看出，一个国家社会保障体系完善程度与其社会经济发展状况并不是呈现为一种正相关关系，还和一个国家的意愿和政治指向有关。例如，在1987年时，斯里兰卡的人均国民生产总值只有368．9美元，却已经建立起了农民养老保险制度;突尼斯也属于发展中国家，却在20世纪60年代就建立起了城乡一体化的社会保障制度。［7］美国被认为是最发达最富有的国家，但迄今仍有大量的国民缺乏基本的医疗保障。由此看来，农村社会保障制度的建立、发展在一定程度上取决于国家的社会政策，取决于国家对于农村社会保障在国家长治久安中地位的深刻认识。因此，中国农村社会保险状况改善的切入点，关键在于法律和制度的建立健全，以及国家经济社会政策对农村的关注，而这些都属于国家责任的范畴。因而要实现农村社会保险的健康快速发展，国家责任的履行是首当其冲的。

四、我国农村社会保险模式的选择及国家法律责任的履行

“建立社会保障制度是现代国家的重要标志，也是现代政府的重要职责。”［8］近几年来，中国政府已经意识到农民社会保险的重要性和必要性，并开始着手解决这一问题。但从实践看，各地发展不平衡，总体看农民社会保险覆盖面小，保障金额偏少的情况普遍存在。其中，国家在履行保障责任方面还不尽如人意，笔者认为应从以下几个方面做好工作:

1．完善立法，尽快将农村社会保险纳入法制轨道

近几年，国家和政府开始重视农村社会保险工作，但立法工作始终未受到应有重视。1994年《劳动法》颁布后，全国人大即将《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)列入立法规划，但是这部法律却在时隔16年后的2010年10月28日才颁布，而且主要是针对城镇居民的，保障范围有限。虽然其将农民工列入了社会保险范围，但是广大农民的社会保险却规定由国务院制定管理办法，实施层级和质量不高。从地方立法看，各地出于实际需要制定了地方性法规和规章，但立法内容及适用方面差异很大。由于全国性立法不足，地方立法之间又缺少衔接，因而难以形成配套完整的社会保险法律体系。法律的缺失导致农民社会保险权利的虚设，改变的途径就是制定《农村社会保险法》，而这也成为国家应尽的责任。基于中国农村社会保险问题的长期性、艰巨性、紧迫性和特殊性，笔者认为，根据目前中国的社会现实和国情，应将农民的社会保险单独立法，国家应制定专门的《农村社会保险法》，而不宜把它和企业职工、国家工作人员统归在《社会保险法》中。《农村社会保险法》的基本内容应包括:

(1)立法目的和依据，农村社会保险的基本原则、适用范围;

(2)当事人的权利和义务;

(3)农村社会保险的组织机构应包括决策领导部门、主管部门和承办机构;

(4)缴费对象，个人缴费比例，集体经济组织缴费比例和缴费办法;

(5)个人账户和证件，登记、变更和注销;

(6)保险待遇的享受;

(7)保险基金的管理和运营;

(8)争议处理及法律责任。

2．履行国家法律责任，确保农民平等权的实现

《中华人民共和国宪法》第33条规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，平等保护人权成为宪法的基本要求。从中华人民共和国成立至今，对人权的平等保护有了很大进步，但农民的平等权在建国后相当长的时间内并没有得到应有保护，反倒是为了特定时期的国家需要，以牺牲农民利益的方式发展工业、提高了国家的城市化水平和现代化水平。这样做虽然有其特定背景，但这些政策和做法导致农民权利被忽视，追根溯源是由于国家特定时期的政策指向造成的。随着社会经济的发展，消除二元结构、实现城乡一体化的条件已渐渐成熟，现在已经到了工业反哺农业的阶段，农民也应当与城镇人口一样享受社会经济发展的成果，而农民的社会保险就是其中一个重要的方面。在国外，国际社会普遍确认社会保障权是一国公民的基本权利，保障公民的社会保障权是各国政府的一项责任。所以，保证农民享有权利平等，并享受相应层次的社会保险，同样是国际法的要求和国际社会的规范，这也必将落实到国家责任层面。当前，就社会保障权而言，农村居民仍旧处于弱势地位。为了维护社会稳定，促进社会和谐，践行依法治国方针，树立良好的国家人权形象，国家有责任保证农村居民与城镇居民享有平等人权，在社会保障方面切实加强农民权利的平等保护。

3．加大国家财政投入，建立适合不同地域农民的社会保险模式

中央政府和地方各级政府在农村社会保险方面需要的不仅仅是制度和办法的创新，还需要资金的投入。1992年《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》规定，“资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策抚持的原则。个人交纳要占一定比例;集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付;国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。”［9］这种“个人+集体”的模式是建立在集体经济强大前提下的，而市场经济环境下，大多数农村的集体经济非常薄弱，大多没有财力支付社会保险中其应当承担的比例，由此也导致了近十几年来中国推行农村保险制度的效果欠佳。笔者认为现在行之有效的模式有两种:即“个人+集体+政府模式”和“个人+政府模式”。这两种模式都需要政府进行财政投入，一是填补过去个人账户中的空账，二是为社会保险账户注入足够资金，以确保农民社会保险权利的实现。“个人+集体+政府模式”主要建立在集体经济发达的地域，由于集体经济组织缴纳了一定比例的社会保险，基于公平考虑，可以适当提高农民社会保险的收益率;而在中国广阔领域内的大部分农村应当以“个人+政府模式”为主，将原先由集体经济组织承担的责任转移到政府身上，增加政府财政投入的责任;而且政府投入的资金比例要高于农民个人。合理划分各级政府在社会保险中的责任，尤其是分清中央政府与地方政府的责任;各级政府要加大对社会保险的财政投入，使农民的社会保障水平不断提高，以确保政府更好地履行农村社会保险中的国家责任。

［参考文献］

［1］孟醒．统筹城乡社会保障［M］．北京:经济科学出版社，2005．6．

［2］［3］杨宇冠．人权法［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2003．400．428．

［4］国家统计局．中国统计年鉴(2007－2010年)［EB/OL］．

［5］国家统计局农村社会经济调查司．中国农村统计年鉴(1991—2003年)［EB/OL］．

［6］国家统计局．中国统计年鉴(2007－2010年)［EB/OL］．

［7］刘翠宵．天大的事———中国农民社会保障制度研究［M］．北京:法律出版社，2006．258－259．

［8］．关于发展社会事业和改善民生的几个问题［J］．求是，2010，(7)．

［9］县级农村社会养老保险基本方案(试行)(民办发［1992］2号)［EB/OL］．

作者：王爱君 单位：滨州医学院医学人文学院