存款保险管理机构的公法属性探索

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摘要：2015年5月1日《存款保险条例》生效，我国金融安全网建设迈出了关键的一步。存款保险机构是银行破产程序中的核心机构，对于维护公众对金融体系的信心有着至关重要的作用。这样一个关系到金融系统安全的机构，在中国是一个新事物。虽然其他国家已经有了很多法律实践，但在中国国情下存款保险机构的出现尚属首次。存款保险法律性质与相关法律关系的构建、法律关系主体的权利、金融体系的稳定息息相关。本文通过对《存款保险条例》进行法条分析，从法条的表述总结出立法者对我国存款保险机构法律性质的倾向，明确存款保险机构的公法属性。

关键词：存款保险；管理机构；公法属性

存款保险机构，诞生于美国1929年至1933年的经济危机时期。为了使美国金融体系能够充分稳定和赢得充足的公众信心，美国国会通过《格拉斯－斯蒂格尔法案》将存款保险机构定位于一个具备独立职权的联邦政府机构。值得一提的是美国国会在立法时，对存款保险机构命名为“联邦存款保险公司”(FDIC:FederalDepositInsuranceCompany)。采用“公司”的名称，往往容易被误解成受到《公司法》调整的商法意义上的股份有限公司和有限责任公司。我国《存款保险条例》(以下简称《条例》)在引进该项制度的时候，特别注意到了这一点，没有采取和美国一样的用“公司”来命名，而是采用了“机构”这个名称。但是“机构”这个名称本身具有一定的模糊性，对于存款保险机构究竟是“行政主体”还是“特殊商事主体”定位不十分明确。一旦存款保险机构与银行业监管部门、中央银行甚至是银行业金融机构产生争议，应当采取何种方式进行争议解决，就会成为整个案件的核心问题，进而影响整个问题的解决，甚至延误金融监管的时机。本文先是分析了对存款保险机构现有的研究，总结出具有一般性意义的观点，然后结合法规条文的表述，从不同角度归纳出存款保险机构的公法属性。

一、现有研究分析

笔者梳理了现有的研究文献，发现大量文章都发表在《条例》公布之前。有些文章甚至在十多年前就已经发表，说明我国对存款保险机构的研究已经持续了相当长的时间。关于存款保险机构的法律性质，总体上共有三种观点:(1)公法人;(2)具有行政主体和商事主体双重特征;(3)特殊企业。无论如何定位，存款保险机构的共同特点就是承担一定的政府管理职能，行使一定的行政权力，以追求社会公共利益为目标。从上述三种观点来看，尽管对存款保险机构法律性质的认识有所不同，但后两种观点也充分考虑到了存款保险机构和传统的行政机关有着明显的不同。虽然存款保险机构具备一定的自主经营权利(《条例》第六条第三款)，具备某些商事主体的特征，但从三种观点的共性来看，学者们在存款保险机构具备行政机关的某些特征上达成了一致。《条例》在法规条文中间也存在相当多的依据，足以认定我国的存款保险机构是具备行政机关性质的组织，具备强烈的公法属性。

二、对《条例》的条文分析

法律法规的条文，是揣测立法者意图的最基本依据。通过对法规条文的逐条分析，能够发现蕴含在不同条文中的共同理念，从而总结出贯彻整部法规的法律原则。存款保险机构的公法属性，亦是通过这种方式得出的结论。特别是在我国还没有具体建立存款保险机构的现实情况下，没有任何实际经验的前提下，通过条文分析进行研究，是确立存款保险机构公法属性的最重要途径。

(一)立法目的体现公法属性

《条例》的立法目的主要有三个(《条例》第一条)，即:(1)为存款保险制度的建立和运行提供法律依据;(2)对存款人的存款进行保护;(3)合理规制金融风险，保证金融环境处在一个相对稳定的状态。存款保险制度是国家金融安全制度的重要组成部分，属于国务院领导和管理经济工作的范畴(《宪法》第八十九条第六款)，是公法所界定的领域。对存款人进行保护，把本来是银行与储户之间的私法关系，介入国家的干预，形成了私法公法化的现象，从而使得存款保险机构具备公法属性。控制金融风险、维护金融稳定体现出国家对经济的干预和对经济秩序的影响，该法规建立的存款保险机构自然也就成为在金融领域的“国家干预之手”。从立法目的上看，存款保险机构的建立，具有非常浓厚的公法色彩，这是其具有公法属性的立法依据。上述立法目的具有明显的公益性，体现出对公共利益的追求。

(二)法律职责体现公法属性

《条例》规定的我国存款保险管理机构公法属性在条例所规定的7项职责内，制定规则、制定调整标准等具备公法属性的职责有5项。管理存款保险基金属于行政管理的范畴，是公法的范畴;投资安全性高的金融债券属于经营行为，是私法的范畴，因此公私混合属性的职责有一项。从职责的数量上看，公法属性占据了绝大多数。虽然存款保险机构也具有代为偿付存款的私法职能，由于银行不能偿付存款并不是经常发生的事情。存款保险机构的日常工作更多地集中在公法性质的职责之上，因此在法律职责上，存款保险机构的公法属性是毋庸置疑的。

(三)与银行业金融机构的关系体现公法属性

存款保险机构和银行业金融机构的主要关系在于银行业金融机构需要根据法律法规的规定，向存款保险机构缴纳存款保险金。一旦银行存款支付不能或者出现其他《条例》所规定的情形时，存款保险机构代替银行业金融机构向存款人支付存款，并取得对银行业金融机构的债权。从这一点上来看，似乎存款保险机构和银行业金融机构的关系表现为保险法意义上的保险合同关系。保险合同关系是平等民事主体之间形成的法律关系，是私法性质。虽然很多国家的存款保险机构确实和银行存在着这样的法律关系，但是我国《条例》仅仅说明银行业金融机构需要向存款保险机构缴纳保费，没有规定需要签订存款保险合同(《条例》第三条)。因此存款保险法律关系的法律基础不是平等民事主体之间由于达成合意而产生的合同关系，而是基于行政法规的直接规定而形成的行政法意义上的法律关系。存款保险机构对银行业金融机构行使着一定的监管职能。第一，投保机构费率的确定依赖于存款保险机构对银行业金融机构经营状况的评价。各个银行具体适用的费率由存款保险机关自主决定，存款保险机构享有自由裁量权。对于存款保险机构要求的费率，银行如果持有不同的意见，能否提出司法救济是一个尚且没有法律规定的问题，如果可以寻求司法救济应当提起何种形式的诉讼亦是不明确的。由于确定费率本身是一项专业化程度非常高的工作，即使银行业金融机构持有不同意见而向法院提起诉讼，法院也缺乏必要处理相关事项的专业技术［1］。因此，银行业金融机构很难寻求司法救济，使得存款保险机构的权力体现出非常强烈的强制性，也即行政权的色彩。第二，存款保险机构有要求投保机构报送相关材料的权力(《条例》第十条第二款)。报送材料作为投保机构的一项法定义务，不能够被拒绝。第三，存款保险机构有对银行业金融机构的风险状况，存款规模、结构，真实性以及报送的信息进行核查的权利。此项权力亦不属于平等主体之间的私法关系。第四，存款保险机构有权力要求出现存款危机的银行业金融机构采取积极的拯救措施(《条例》第十六条)。《存款保险机构》授予存款保险机构该项权力的目的，并不在于维护银行自身的利益，而是为了防止银行由于存款支付不能而导致储户的挤兑，进而引发银行破产等危害性结果的出现。这种授权的性质是公益性的，体现出行政权的特点。第五，存款保险机构可以成为出现问题投保机构的接管组织和清算组织(《条例》第十九条第一款第一项)。根据《商业银行法》第六十四、六十五、七十条的规定，接管和清算本来是由国务院银行业监督管理机构主导下的活动。在《商业银行法》不进行修改的前提下，存款保险机构如果要行使接管和清算的职能，必须得到国务院银行业监督管理机构的授权。由于这种权力本身具备行政权的性质，授出的权力也必然具备行政权的性质。第六，存款保险机构有权在《存款保险机构》第二十一条第一规定法定情形出现的情况下，对银行业金融机构发出强制的行政命令。为了强制投保机构缴纳保费，存款保险机构可以采取行政强制措施(《条例》第二十一条第二款)。行政强制措施是行政机关或者行政机关申请人民法院对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为［2］。行政强制执行的主体是行政机关，针对的法律关系是行政法律关系。由此看来，在该条文的框架下，存款保险机构具备行政主体的资格，相对的投保机构处于行政相对人的地位。从以上六个方面所展现出来的存款保险机构和银行业金融机构的关系来看，二者存在着管理与被管理的关系、监督与被监督的关系。二者之间的法律地位是不平等的。因此存款保险机构在和银行业金融机构的关系上表现出极度强烈的公法属性，甚至在某些方面直接扮演着行政主体的角色。

(四)与其他国家机关关系体现公法属性

存款保险机构，作为我国金融安全网的重要组成部分，和国务院、中国人民银行、国务院银行业监督管理委员会有着密切的互动关系(在整个监管体系中，存款保险机构始终在国务院的领导之下，尽管在一些事项上具备一定的自主权但无法改变其从属地位。存款保险机构和中国人民银行的互动主要以合作方式进行，双方没有直接隶属关系，地位是平等的。存款保险机构和银行业监督管理委员会的互动在平等地位的前提下，体现出多种形式的互动。从和上述三个行政机构的关系来看，存款保险机构已经成为我国金融监管体系不可分割的一部分。在参与金融监管合作时，存款保险机构的公法属性显而易见。

(五)内部人员身份体现公法属性

一个组织的性质往往和其内部人员的身份性质有着一定的对应关系。如果能将存款保险机构工作人员的身份认定为国家工作人员或者公务员，那对存款保险机构的公法属性是一个非常有力的证明，甚至可以将存款保险公司认定为国家机关。存款保险机构工作人员的身份问题在《条例》中没有明文规定，但是从第二十条、第二十一条的文字表述中，可以找到一些有价值的线索。《条例》第二十条规定其工作人员在如果做出条例所规定的违法行为，就要依法给予处分。条例在这里使用了“依法”给予处分，并没有用“依据法律法规”“依据纪律条例”等措辞，而我国规定对特定组织工作人员处分的法律只有《公务员法》。对存款保险机构的工作人员可以适用《公务员法》，说明存款保险机构的工作人员具备公务员身份(《公务员法》第一条)，具备行政编制(《公务员法》第二条)。我国公务员共有八类，存款保险机构的工作人员应当属于各级国家行政机关工作人员，在这种角度上，存款保险机构应当属于国家行政机关。《存款保险机构》第二十一条规定的是该机构工作人员的相应行为可以依据刑法追究刑事责任，其中滥用职权、玩忽职守的犯罪行为属于渎职罪的类罪［3］。渎职罪的行为主体是国家机关工作人员，包括国家各级立法、行政、司法、军事机关中从事公务的人员，不包括国有公司、企业中从事公务的人员［3］。如果可以对存款保险机构中的工作人员追究渎职罪的刑事责任，那么其必定具备国家机关工作人员的身份，存款保险机构也就具备国家机关的性质。

三、结论

关于存款保险机构的性质，在学理上已经达成了存款保险机构具备公共管理的职能，从而成为存款保险机构奠定了强烈公法色彩的理论基础。《条例》的有关条款，不论是从立法目的还是存款保险机构的法律职责，与银行业金融机构的关系，与其他国家机关的关系上，都体现出非常明显的公法属性。在其工作人员的身份问题上，虽然没有明文确定存款保险机构属于国家行政机关，但是经过法律适用的逻辑推演之后，存款保险机构属于国家行政机关的结论已经相当坚实。不可否认地是，从比较法的角度上，其他国家的存款保险机构与我国的存款保险机构在法律性质上有着明显不同。我国金融领域内的相关法律也有可能在未来的时间内做出修改，但在现行的我国法律法规框架下，存款保险机构是在存款保险关系中行使国家行政权的行政机关———这是我国存款保险机构最鲜明的公法属性。

参考文献：

［1］［瑞士］艾娃•胡普凯．比较视野中的银行破产法律制度

［M］．季立刚，译．北京:法律出版社，2006:30．

［2］沈福俊，邹荣．行政法与行政诉讼法学

［M］．北京:北京大学出版社，2013:222．

［3］张明楷．刑法学

［M］．北京:法律出版社，2011:1087．

作者：李晨 单位：香港城市大学法律学院