生态环境监督执法正面清单制度完善

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摘要：生态环境监督执法正面清单的提出和实施，体现了中国当下“政府主导、企业主责、公众参与”的发展理念。在正面清单走向制度化、常态化过程中，为了确保这一新兴的执法方式发挥实效，有必要明确其性质，即它是一项依职权的行政行为，且具有较强的行政指导属性；此外，还应从加强公众参与、完善非现场检查方式和建立异议处理机制等方面对其予以完善。

关键词：正面清单；依职权的行政行为；公众参与；非现场检查；异议处理

引言

生态环境监督执法正面清单，是指生态环境监督执法活动中，对经筛选符合条件纳入的企业事业单位或项目（以下简称企业），予以采取减少、免除现场检查和加强帮扶等正面激励措施的名录制度。2020年3月，为了保障疫情防控和促进经济社会平稳健康发展，生态环境部出台《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保的指导意见》，提出建立和实施环评审批正面清单和监督执法正面清单，两个清单实行时间原则上截至2020年9月底，根据形势需要可适当延长。可以看出，正面清单最初是一项应急和临时性措施。2021年4月，生态环境部印发了《关于加强生态环境监督执法正面清单管理推动差异化执法监管的指导意见》，从总体要求、加强正面清单管理、推动差异化执法监管、落实企业守法责任等四个方面提出要求，旨在推动正面清单走向制度化、常态化。根据以上两个《指导意见》的要求，一些省市生态环境部门制定出台了实施办法，因地制宜、创造性地对该制度加以贯彻落实。截至2022年4月29日，北大法宝检索显示，共有18部地方规范性文件对环评审批正面清单和监督执法正面清单作了专门规定。正面清单的特点在于通过正面激励，而非采取行政命令、行政处罚和行政强制等权力性手段，来达成监督执法目标。它顺应了中国当下“政府主导、企业主责、公众参与”的环境多元共治格局的发展潮流，是协商行政、多元共治等新行政理念的体现。但作为一项新兴制度，它也面临着一些挑战，仍有需要完善之处。笔者尝试从以下几个方面谈一下自己的看法，以期对正面清单的贯彻落实有所助益。

一、明确正面清单制度的性质

在行政法中，可以根据不同的标准对行政行为进行分类。其中，一种常见的分类方式是，以行政机关是否可以主动作出为标准，将行政行为分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。正面清单属于依职权的行政行为。所谓依职权行政行为，是指行政主体依据其所具有的法定行政职权即可直接作出，而不需要行政相对人的申请作为启动前提条件的行政行为。正面清单的纳入过程由地市生态环境部门主动进行，不涉及企业申报批准，也没有改变企业环境守法的责任和生态环境部门监管履职要求，不是准许企业从事特定活动，也不是确认企业具备某种特定资格、身份，不属于行政许可或行政确认。作为依职权的行政行为，正面清单制度具备依职权行为的一些特征，如法定性、主动性、效率性等。这就要求各地市生态环境部门应抓紧制定行政规范性文件，规范行政权的行使；应及时地、积极主动地适应生态环境保护的需要，积极地采取措施，适时公布、调整正面清单名录，保证正面清单的贯彻落实。此外，与依申请的行政行为相比，在依职权的行为中，行政机关的裁量权相对更多、更广泛，因此，正面清单的实施还需加强对行政裁量权的控制。例如，从一项应急性措施发展为常态化的制度的过程中，正面清单的目的有所不同。在疫情防控时期，其目的在于保障疫情防控和促进经济社会平稳健康发展，而在常态化时期，其目的在于生态环境保护。如果生态环境部门在进行正面清单执法裁量权时追求上述目的以外的其他目的，则构成对行政裁量权的滥用。此外，正面清单具有较强的行政指导属性，其所肯定和纳入的，不仅对被纳入企业，而且对整个社会都会产生引导或者指导的作用。因此，拟纳入企业的评估、选定、移出具有较强的严肃性和限定性。进入正面清单的企业必须符合筛选条件，而行政机关则应严格按照筛选条件和程序来确定名单；企业被移出正面清单，行政机关应说明理由。

二、加强公众参与

公众参与是环境法的一项基本原则，是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性、使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。对于参与有关环境和开发决策的公众范围的界定，各国一般采取的是“受到直接影响”和“存在利害关系”标准。参与的范围包括居民、各类专业人士、社会团体和与拟议行为有关的行政机关等。正面清单是一项与公众环境权益相关的制度，涉及多个利益主体。因此，无论是该制度的制定还是实施，都应注重公众参与。例如，生态环境部在2〇2〇年8月启动《指导意见》（2〇21）起草工作时，文件起草班子赴河北、山东、广东、辽宁、江苏等地开展调研，邀请相关行业协会、企业座谈研讨；2020年12月和2021年2月，又先后征求了生态环境系统和社会公众意见。一些地方规范性文件规定，应向社会公开正面清单企业的相关信息、“正面清单发布之前，生态环境主管部门应对拟纳入企业是否符合条件开展评估，听取相关部门、行业协会和社会组织意见”，以上内容均体现了公众参与原则。为了使正面清单发挥实效，在现有的公众参与机制的基础上，还应进一步加强公众参与。这里的公众应包括：首先，企业。企业是直接受到正面清单制度影响的群体，且正面清单制度的目的是实现企业自我管理。因此，企业作为“受到直接影响”的主体应参与正面清单的制定与实施过程。第二，居民。正面清单制度中的居民参与主要表现在：生态环境部门应向社会公开并适时调整正面清单企业的名称、所在地、排放的主要污染物等信息；应向社会公开正面清单的有效期和监督投诉电话；接到群众举报投诉的生态环境部门应及时对相关企业开展现场检查，等等。第三，专业人士。纳入或移出正面清单应考虑哪些因素拟纳入的企业是否符合筛选条件采用何种技术来实现非现场检查正面清单的实施效果如何这些问题不仅仅是民主决策问题，也是科学评价问题。专业人士的参与将有助于确保制度设计的科学性和合理性，有助于提高制度实施的针对性和有效性。第四，社会团体。社会团体根据其设立的目的可以分为环保团体和特殊利益集团，它们可以通过参加座谈会、研讨会、与生态环境部门联合举办环境守法培训班、承担科研项目等方式维护各自代表的利益。最后，其他相关行政机关。在一些地方，被纳入正面清单的企业所得到的利益往往不仅来自生态环境部门，而且也来自其他政府部门，比如逐步推行财税、金融等方面的联合激励的方式就涉及财税部门提供的利益，在这种情形下，财税等其他政府部门只有在制度设计之初就参与进来，才能确保这种激励方式发挥实效。

三、完善非现场检查方式

正面清单制度并非是生态环境部门放弃对企业的监管，而是通过转变监管方式，鼓励企业自觉守法。其中，从现场检查方式向非现场检查方式的转变是正面清单制度的重要组成部分。如《上海市生态环境监督执法正面清单管理办法》第2条对正面清单的定义就包含了“非现场检查为主”。何谓非现场检查，目前并无统一规范的定义，各国对此称谓也有所不同。例如，美国食品药物管理局称之为“远程检查”（remoteinspection）或“远程评估”（remoteevaluation），欧盟称之为“远程评估”（distantassessment），我国则习惯称之为“非现场检查”。虽然名称各不相同，但非现场检查是相对于现场检查而言，具有一些共性，比如，执法人员不亲自到场，即不直接接触行政相对人；依赖互联网、大数据等技术手段。在生态环境领域，非现场检查主要表现为生态环境部门利用在线监控、视频监控、用能监控、无人机、无人船、走航车、卫星遥感等技术手段，Xt企业是否依法从事生产活动进行检查。与现场检查相比，非现场检查的优势显而易见。它可以提高行政效率，减少企业的负担。例如，在进行现场检查的过程中，企业一般有协助的义务，如配合调查和如实反映情况、提供相关资料、不得拒绝进入等。企业方面拒绝检查时，生态环境部门可以行使行政处罚权以保证检查目的得以实现。与现场检查不同，非现场检查主要表现为对数据的分析，从而实现“对守法者无事不扰”。但是，非现场检查也并非完全免除企业的协助义务。实际上，与现场检查相比，非现场检查更加强调企业与生态环境部门的合作。例如，在线监控等物联网的利用是以污染源自动监控为基础的，如果企业自动监测数据不准确，非现场检查的功能则不能实现。而“在检查员无法亲临现场时，企业私自篡改文件、故意遗漏检查关键信息等违规行为均有可能发生。”因此，为了保证非现场检查方式有效发挥作用，有必要在现有的法律规制的基础上进一步加大对企业自动监测数据弄虚作假行为的查处与制裁。此外，非现场检查也会产生一些新的法律问题。从其他国家其他领域的经验来看，一个突出的问题是，企业可能对检查过程进行违规录制，目的是了解检查重点、抽查角度等检查规律，以便进行针对性规避，这将会极大增加未来非现场检查的难度。为了防范此类行为发生，正面清单制度不仅应重视生态环境部门的保密义务，还应重视企业的保密义务，如生态环境部门可以提前与企业协商确定必要的录制内容，并签订保密协议以确保各方严格履行保密事项。

四、建立异议处理机制

若企业对调整、移出正面清单有异议怎么办现行行政规范性文件对此未有涉及。建议生态环境部门建立相应的异议处理机制。例如，可由企业向地市生态环境部门提交异议申请并提供证明材料。地市生态环境部门在收到异议申请后应在一定期限内决定是否受理。地市生态环境部门决定受理的，则应在受理异议申请后一定期限内核实有关情况，并将决定意见书面告知企业。

五、结语

在深化“放管服”改革、转变监管理念、发展大数据技术的大背景下，传统生态环境监督执法手段不断更新和变革，正面清单的提出和实施正是这一变革的产物。尽管也存在一些难点和不足，但通过制度建设和不断完善，这一新兴的行政执法方式应能发挥其优势，在生态环境保护中发挥实效。

作者:栾志红 单位:北京交通大学法学院