独立学院基建工程跟踪审计研究

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摘要：独立学院作为公办高等教育的一种延伸，伴随我国教育事业的深化改革，已得到了蓬勃发展，独立学院的基建工程建设的规模不断加大，档次不断提升，国有、民营各类资金大量投入其中，对基建工程审计的客观、公正、独立性带来了很大的挑战。文章分析了独立学院的财务管理内部控制的特点，识别和探讨了各类基建工程内部的审计风险点，提出了运用跟踪审计的动态全过程审核模式，加强实时、实地鉴证，预防工程项目的经济与质量风险，实现独立学院工程审计的最终目标。

关键词：风险管理；独立学院；基建工程；跟踪审计

0引言

伴随着我国经济社会发展与制度环境的变迁，具有中国特色的独立学院办学模式获得了较大的发展。它通过全新的市场机制配置，实现公办高校品牌与社会资源的有机结合，极大地促进了我国高等教育资源特别是优质资源迅速有效地扩大。伴随着独立学院的不断发展壮大，其硬件设施的建设速度也在不断加快，基建规模和档次不断提高，大量的资金被投入到基建工程项目。这种趋势带来可喜的一面是独立学院得到更多的教育投入，以期吸引更多更好的生源，体现独立学院的社会效益和经济效益；但同时另一方面也应该清醒地意识到基建审计风险的不断增加，独立学院因办学体制的不同，公私合营式或称混合所有制式，其内部管理结构和公办高校有很大的差异，导致组织内部的财务监控方式和方法较公办高校而言没有一套标准化的规范制度来执行操作，这就给独立学院工程项目审计带来很大的压力，不仅仅是数量和技术上的，可能更多的还是来自复杂利益关系下的博弈。高校工程审计的目的是通过合理的制度对工程项目的造价进行监督管理，以使工程在预算的合理成本内保质、保量按期完工，发挥更好的经济效益和社会效益。那么如何维护独立学院投资各方的利益，同时又能很好地把控这项涉及金额大、专业性强、周期长的基建工程审计工作，就成为当前独立学院内部管理所面临的普遍问题。本文正是基于这个现实背景下研究和探讨从风险管理的视角下分析独立学院内部财务管理控制环境的特点，以及在此背景下独立学院基建工程审计风险的识别，最终建设性提出项目跟踪审计在独立学院基建工程审计中的应用。

1独立学院内部财务管理的特点及其存在的问题

1.1独立学院的内部管理结构

独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。根据有关规定，独立学院必须真正具有独立性，但“独立”并不意味与“母体”毫无关联，“母体”的校园文化、办学风格等也比较容易对独立学院产生影响。谈到独立学院的内部管理结构，要先从独立学院的自身特点说起：一是实行新的机制办学。独立学院从本质上是公有民资的普通本科高校，其投入主要由合作各方承担或以公有民资机制共同筹措，收费标准按照国家关于民办高校招生收费的相关政策制定。二是实行新的办学模式。在办学和管理上提出“五个独立”，即独立学院校本部相对独立、有独立的法人资格、独立颁发证书、有独立的校园、实行独立的财务核算，这是独立学院的“独特”所在。三是实行新的管理体制。独立学院的管理制定和措施由申请者和合作者共同商定，双方的责、权、利关系通过签署具有法律效力的协议来规范和体现。这些特点就决定了独立学院实行的是董事会领导下的院长负责制，校董事会的组成人选由公办院校和出资方共同商定，院长由投资各方共同推荐，校董事会选举产生。

1.2独立学院内部财务管理存在的问题及其特点

独立学院在办学过程中，普遍存在着公共治理结构缺失或不合理，产权不明晰，管理不规范，公办院校出资方和社会个人出资方办学理念冲突，经济利益的祈求不一致等问题，体现在财务管理方面，主要存在以下几个方面的问题［1］。

1.2.1出资各方办学理念的差异导致各自利益祈求的矛盾

独立学院是公办高校品牌和民营社会资金的有机结合。因此，独立学院就至少包括了母体公办高校和民营主体在内的两个或两个以上的产权主体，共同拥有独立学院的所有权、经营权和利益分配权。其中代表母体公办高校的一方追求的是国家的公益事业以及办学的社会利益，注重长远，而民营主体的投资者大多数追求的是办学资金的经济利益，注重短期。双方的价值取向存在差异，必然会导致在社会效益和经济效益之间、教育规律与经济规律之间、规模效益与教学质量之间产生矛盾，如果处理不好，从财务控制的角度来看，将很可能引起公办母校与民营投资者之间的产权纠纷或国有资产流失的隐患，影响到独立学院的持续健康发展。

1.2.2适应独立学院发展以及与之相配套的财务制度不健全

独立学院是一种新型的办学主体，在国内没有成熟的经验可以借鉴，只能在摸索过程中发展，公办母校财务管理的目标是在保证国有资产安全有效和国家财政预算贯彻落实的基础上，推动高校教学水平和科研水平提高，而独立学院的合作方民营投资者在这点上追求的目标却不完全一样，独立学院作为其投资的一个企业，在追求社会效益的同时，可能更关注其投入资产的安全性以及产生价值的最大化。双方在管理目标上的不一致，往往会使独立学院会计核算主体不明确，资金投入方向双方容易产生分歧，学校未来财务风险状况不能准确得到反映。有鉴于此，公办母体大校和民营资本投资方在教育产业化发展方向的祈求不同，导致大多独立学院会计核算制度与其管理体制构建不匹配。此种状况不仅容易在学校管理上产生内耗而且会影响资金的使用效率和教育资源的有效利用。

2独立学院基建工程审计风险的识别与分析

基于以上所描述的独立学院不同于普通公办高校的财务管理控制环境，其所涉及的基建工程审计就显得更加富有挑战性，既要保证母体公办高校所代表的国有资产的保值和安全，又要确保民营投资主体的合法利益，既要考虑教育资源的社会公益效应，又要顾及其长远运营的经济效益。要达到以上目标，就必须充分认识到独立学院基建工程审计的风险并加以科学有效的管理［2］。独立学院的基建工程审计风险管理的基本含义是独立学院通过自己的内部审计部门或聘请外部审计机构，对基建工程的审计风险进行识别、评估、衡量、控制等一系列具有系统性、规范性的方法和手段的总称。因独立学院内部控制环境的特殊性，其基建工程审计所涉及的风险来自相关的各方面，并贯穿于整个基建过程。

2.1内部审计制度不健全，内部人员配备不足，独立性不够

当前就普通公办高校而言，普遍存在着内部审计机构不健全，专业内审人员短缺的现象，这在独立学院就更加习以为常，大多数的独立学院没有专门设置内部审计机构，由学院的财务部门主管或其他人员兼任内部审计的职务，这不仅缺乏审计的独立性，还与工程审计相关的专业审计知识也很难具备。作为一名合格的建筑工程方面的内部审计人员，不仅要具备一定的专业审计知识，还要熟悉工程造价方面的各项业务，对不同建筑的结构、不同的施工方案以及基建项目的整个流程等都要有一定的了解。具备这样素质的内部审计人员在独立学院里很难找到。在独立学院基础工程审计过程中，因学院领导班子是由投资各方的代表组成的，各施工单位经常会不择手段地利用一切手段和相关领导套近乎，来自各方的势力会“打招呼”“递条子”，势必会对整个基建项目的实施产生影响，严重干扰了内审的独立性。

2.2未对基建工程项目实施全过程控制，造成审计实务中的各项漏洞

一般公办高校的基建工程审计基本上都是沿用传统的竣工决策审计模式，独立学院作为一种公办教育的延伸和创新，其内部管控方式也是参照公办高校的这种方式，这种静态的事后审计模式往往是事已至此，只能就事论事。缺乏必要的事前预防和事中控制，比如项目立项决策能否做到科学化、民主化；对影响施工成本的工程变更、签证以及隐蔽工程能否实时实地监督审核等等。这些都会滋生建设前期和建设过程中工程管理上的漏洞，导致投资规模和建设资金投入上的失控，如果实行将事前、事中、事后审计相结合的全过程跟踪审计，将会有效规避基建项目竣工前对施工过程监督管理的不足，积极预防了工程项目的经济风险与质量风险，变被动控制为主动控制，变事后补救为事前规避。

3跟踪审计在独立学院基建工程审计中的应用及意义

教育部在2007年下发的《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》（教财〔2007〕29号）中明确指出要加强和规范建设工程的全过程跟踪审计。项目的跟踪审计是指审计部门在项目投资决策阶段、设计阶段、建设实施阶段和竣工验收等阶段进行全过程跟踪监控，实施项目全面审计的过程。目的是解决传统的事后审计的被动和弱效问题。实际上是一种提前介入式的实时审计，有效规避基建竣工前对施工过程监督和管理不当的不足，积极预防工程项目的经济风险和质量风险［3］。针对独立学院这种具有混合所有制性质的组织机构，其基建工程项目的审计目标既要确保各方投入资源的安全性、完整性，预防各种舞弊行为，同时又要追求项目投入的经济效率性和效果性，使用合理的稀缺资源，实现价值的最大增值。为此跟踪审计从项目的设计阶段就已开始，通过项目招标阶段的介入，施工阶段实施各种跟踪审计，在项目竣工结算中避免各种审计风险，从而最终实现独立学院工程审计的目标。

3.1项目设计阶段的跟踪审计

项目立项决策的正确性和可行性是实现项目投资经济性目标的基本保证。目前在独立学院的基础建设中一般不会存在盲目建设的问题，因为建设资金不是全部来源于国家，基本都是学院自筹或是办学结余，理论上不存在贪大求全上项目的动机，但出于追求收益最大化的目的，会出现注重眼前，缺乏长远考量，以点充面，功能不全，投入不足方面的问题。因此，在项目设计阶段审计方法应结合学院的长远发展方向，对项目整体规划的科学性、可行性进行充分的分析和论证，从而帮助校方做出正确的决策。

3.2项目招投标阶段的介入审计

虽然国家没有强制独立学院的基建工程项目前期过程必须进行招投标以及公示阶段，但是本着对校董事会负责的目的以及出于科学、规范、经济性的考虑，独立学院的工程项目应该进行公开招标。在学院招投标文件编制完成后，审计人员就可以及时介入审计，主要审查招标范围及文字表达是否准确、评判标准和方法是否科学、招投标的程序和过程是否合法合规。重点审计参照设计施工图，招标文件列示的工程量清单是否齐全，应该计提的各项规费和税金是否符合国家及行业主管部门的规范要求，计算是否准确。这将有效避免因文件中工程量清单不全，导致施工中工程量追加或变更，以及最终项目竣工结算金额与中标金额相差甚远，使前期的招标工作失去了对工程造价的控制作用。在正式签订施工合同之前加强对合同的审核，重点审计合同条款是否严密，复核计算有关工程造价方面的条款，关注投标对方的报价策略，看报价中有没有采用不平衡的报价方式，比如某项费用“超低”，其他项目费用“超高”报价，审计人员应进行对比分析，找出原因，避免报价不实。

3.3施工阶段的跟踪审计

施工环节的审查主要关注的是隐蔽工程、工程变更及工程款拨付进度三个方面［4］。首先，隐蔽工程一旦覆盖后就不易复核，施工单位往往会利用校方在管理上的漏洞，在隐蔽工程中偷工减料、高估冒算，不仅虚增造价，还会带来各种质量隐患，因此要完善隐蔽工程现场的签证程序，其工程量和所用材料必须有校方、监理单位、施工单位和跟踪审计四方人员共同现场查看、验收、签字确认。其次，工程变更审计，高校基建工程有许多自身的特点，特殊要求多，施工过程中难免会出现各种变更的要求，其中有一部分是为了解决施工过程中的新情况或满足校方的新要求而进行的正常变更，但有的施工单位会利用欺骗手段或拉私人关系等方式提出增加工程造价的设计或施工变更，对此，审计人员要第一时间参与审查变更及签证的必要性、合理性，凡涉及引起工程造价变动的变更和签证等，审计人员均需要审核其流程和审批是否执行了内部有关规章制度，严禁随意变更设计，严格控制不合理变更。最后，工程进度款拨付方面，审查工程进度款是否严格按合同支付，有无提前支付和超额支付等问题。工程进度款的计算，主要涉及两个方面：一是工程量的计算；二是单价的计算。在审批流程环节重点审核工程进度款的支付是否符合施工方、监理方、建设方多层审批程序。

3.4竣工结算过程中的审计风险

基建项目竣工结算是控制确定基建工程总造价的最重要环节［4］，也是工程审计的最后一个环节，必须秉承审计的独立性，本着严谨、公正、合理的原则，从工程量的审核、主要材料的定价、定额套用标准这几个方面加强基建工程竣工审计，控制工程总造价。首先，工程量的大小直接决定了工程项目的总造价，为了做好工程量的审核，审计人员应借助前期随项目进度开展跟踪审计所做的大量审核和收集的原始记录，复核施工图纸、施工变更、隐蔽工程等原始资料，以确保结算内容和实际完成的工程量相符。其次，项目主材价格的确定对控制整个工程造价起着关键作用。随着新型建材不断推陈出新，品牌、材质的不同对价格影响非常大，因此对主材进行市场询价审核成为竣工结算的一项十分重要的内容，严格按照招投标文件中所规定的品牌、规格及质量标准进行检验，以防以次充好。最后，准确确定定额套用标准，避免人为有意高套、错套、重套定额提高工程造价的现象。基建工程预算定额是确定工程量用工及耗用材料的主要依据，对工程决算套用定额的审核是一项复杂的政策性较强的工作，根据各地区专业定额的特点和使用范围、使用界限的划分，分清各项目的定额套用。

4结语

综上所述，伴随着独立学院规模档次不断的升级发展，其所涉及的基建工程项目审计的独立性、客观性、公正性面临着前所未有的挑战，为了保护独立学院的各方利益，更好地发挥独立学院基建项目的经济效益和社会效益。只有充分认识到独立学院内部财务管理的特点及其存在问题，才能清晰地把握独立学院基建工程审计的风险控制点，跟踪审计作为一种全过程实时监控的审计方式，将有效保证独立学院基建投资项目各方的利益，鉴证资金投入的安全性、完整性，杜绝和预防舞弊行为，从项目的设计源头开始，实现事前、事中及竣工结算审计，规避各种审计风险，从而实现独立学院工程审计的最终目标。

参考文献

［1］黄莉莉.基于审计视角下独立学院财务管理存在的问题及对策［J］.财会学习，2018（10）：134-135.

［2］赵新艳.风险管理视角下独立学院基建工程审计风险探讨［J］.中国管理信息化，2016（9）：56-57.

［3］王香霞.高校基建审计面临的问题与思考［J］.现代经济信息，2010（12）：211-212.

［4］龚涛，邓蜀娟，肖军.高校基建项目管理审计体系建设［J］.经贸实践，2018（9）：113-114.

作者：郝文 钱韫文 单位：南京理工大学紫金学院 南京理工大学经济管理学院