审计问责服务大学治理路径分析

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摘要：无论是理论还是实践方面，大学治理作为“中国之治”框架的一部分，要重视大学治理体系和结构的现代化建设，满足新时代对大学治理的新要求。审计问责作为大学治理的一部分，两者都产生于委托关系，为了减少信息不对称，大学治理需要审计问责的信息引导、预防、过错追究等功能来实现良治。

关键词：审计问责；服务；大学治理；路径

引言

完善大学治理体系，健全大学治理结构，是高等教育持续健康发展的必经之路。高校审计作为大学治理中的一项重要制度安排，正面临着屡审屡犯的困境，审计问责跟进不力，直接削弱了审计的威慑力，影响了高校审计参与大学治理的深度。

一、大学治理与审计问责

（一）大学治理大学既受外部主体，包括政府、市场等环境的影响，同时一定程度上也有自主性，存在多元利益主体，因此不同于公司治理和国家治理，具有模糊性和复杂性的特点。在大学治理的实践中，外部是以政府宏观主导、社会中介评价、大学自主办学的格局而形成的多元参与治理模式；内部是以权力配置为核心、以机构组织为抓手、以职能布局为基础而形成的结构体系。相对应的，大学治理也分为外部治理和内部治理。外部治理中，政府以办学资金拨付的形式为大学运行提供保障，社会则通过提供更多的发展资源来激发大学活力，两者在大学治理运行中表达着各自的利益诉求；内部治理是大学内部各方在参与重大事务决策的互相博弈中形成的制度设计与安排，主要有党委领导、校长治校等体制安排。本文的大学治理主要针对的是内部治理。大学的治理者并非大学的所有者，所以就存在委托关系。对于内部治理而言，校长作为派生的委托人，无法经办大学的所有事务，所以在日常工作运转、组织机构设立和行政与学术权力划分等方面存在着错综复杂的多级委托关系，大学内部的中层和基层管理者甚至重要岗位的员工都是派生的人，由于双方的信息不对称和人的动态变化性，便形成了极为复杂和困难的治理环境。

（二）审计问责问责的理论基础是委托-理论，是指由于存在委托方和方的受托责任关系，被授权的方有责任就其所受托的职责和权限向委托方做出应答。问责需要满足三个要素，一是人拥有配置资源的权力并被下达双方认可的责任目标，二是能够取得人责任目标完成情况和资源使用情形的报告；三是评价人责任目标的实现程度及资源使用情况，并有权力和依据根据责任目标实现程度和资源使用情况给予奖励或处罚。近年来，问责主要用于政治领域，其目的是监督权力的行使以确保权力得到制约和控制。对于大学来说，问责也分为外部问责和内部问责，外部问责主要为外部治理主体的问责，包括政府问责、社会问责等，内部问责主要为内部监督检查机构的问责，包括审计问责、纪检问责等。审计问责是针过高校审计中发现的问题，通过“问”的方式追究相关部门及其人员履职中产生否定性结果应负的经济责任，其实质是对大学内部受托人的受托经营绩效进行“权责对等”式的责任追究。它在高校审计监督的基础上，强调了委托关系中的责任，并使这种关系中利益相关者的冲突在特定规则下得到有序协调，是推进大学良治的重要工具。

二、委托—大学治理与审计问责的交叉点

大学治理和审计问责都是基于委托关系而产生，因而都会出现人违背委托人的意愿谋取私利的可能性，为了及时发现或者避免机会主义的发生，委托人会通过获取鉴证服务而降低信息不对称或者直接控制人行为。如果委托人不相信人即大学治理主体提供的业绩报告，就需专门机构为其提供客观公正的受托责任履行报告，以便为问责提供依据，这就产生了审计；如果委托人要抑制大学治理主体的机会主义行为，就需要对履责进行奖惩，这就产生了问责机制。审计问责实现了两者的有效结合，通过审计，提供了人履责情况真实完整的信息，通过问责，实现了对受托责任的追究。受托责任是大学治理过程的关键，良好的大学治理在于大学内部的人有效运用了校长委托的权力和资源，实现了大学组织和目标发展的最优化，而审计问责是解决受托责任关系冲突的重要手段，是大学治理中重要的监督与约束机制。大学治理本质上就是包含着权利分配、利益诉求以及办学效益等内容的一系列制度的安排，在法律保障和权责对等的前提下，用一系列制度机制来界定学校管理者的责任，并监督其责任履行情况，从而协调和保障学校、社会、师生等各方利益，促进并实现受托责任的有效履行。审计问责作为用权力制约权力，并推动委托人和人之间关系良性发展一种机制，是大学治理的重要组成部分，应在关键领域为大学治理保驾护航。审计问责是对审计效果和效率的进一步延伸和拓展，是有效遏制腐败、为大学治理扫清障碍的重要环节，主要根据失责情况追究相关责任，推动大学实现“良治”。随着教育领域的综合改革以及大学治理体系和治理能力现代化的不断深入推进，急需其内生出一个制度化与常态化的审计问责机制，确保大学治理目标的实现。审计问责要想成为大学治理的利器，必须先打磨好自己，所以必然会引发对审计问责的挑战。审计问责需要改革并完善相应的制度建设、实施办法以及监督检查，形成长效机制，切实做到有责必问、问责必严，服从大学治理的制度安排，筑起审计问责推动大学治理的防护网络，实现大学的可持续发展。

三、审计问责服务大学治理的路径

在大学治理过程中，审计是问责的一种工具，问责是审计服务大学治理的利器。尽管审计通过对审计对象的检查，具有评价受托责任的职能，但如果缺乏常态化的问责，审计则达不到预期的效果，大学治理的目标也无从实现。审计与问责互相配合，缺一不可，审计为问责提供资料和鉴证信息，是问责的信息保障机制，最后的落脚点是查清责任，问责则通过责任的界定和追究实现审计的清除和修补功能，提升审计实施的效果。其服务大学治理的路径包含两个步骤：审计如何更好地实现问责功能；审计问责如何更好地服务大学治理。审计问责是形式，大学治理是内容，随着依法治校进程的推进，审计问责成为压实大学责任，实现良治的重要工具。其服务大学治理的路径包括以下几个方面：

（一）信息保障和引导信息是问责机制运行的核心，要想实现有效问责，前提是要能够取得关于大学二级单位和负责人活动的相关信息。如果问责缺乏必要的信息保障，便会陷入困境。审计之所以可以成为一种问责机制，就是因为它不仅可以获得所需的材料和信息，而且可以通过对信息的加工发现问题，并在条件具备时可以公开信息，利用占有的信息资源来提供大学治理所需的信息。相关审计法律法规也明确规定高校审计人员在实施审计时有权获取必要的资料，必要时可以进行调查取证等，这说明高校审计在信息获取方面具有得天独厚的优势，获得的信息具有面宽、量多、程度深的特点。信息加工是高校审计人员以委托方与受托方签订的受托责任目标为标准，对受托方的业务活动、内部控制和完成目标情况进行评价，并以出具审计报告的鉴证形式提供给委托方。高校审计机构和人员通过对原始信息的加工，为问责输出了必要信息资源，并对问责信息的真实性、完整性和准确性提供合理保证，正确引导了有关问责主体关注责任，并促使问责客体对自己的行为更加负责，从而为大学治理的实施提供了必要的信息支持，以无形之手（独立的精神和专业的水准）参与并完善了大学治理。

（二）预防很长一段时间内，我国高校对审计发现的问题采用的是提出建议及整改措施的方式，由于责任追究机制的不完善，缺少事后严厉的惩戒机制，治标不治本，导致此种形式只能被动地随着出现问题类型的改变而改变，无法从根源上解决问题，对治理的效果更是有限。而审计问责通过与其他追责部门协作，利用掌握的受托责任履行报告，将审计监督与追责问责相结合，保证了审计的严肃性、权威性，因而具有内生性的威慑作用，有条件从源头和体制上治理大学经济秩序，引导制度完善，优化治理实践。审计问责对大学治理发挥预防作用的机制是基于高校被审计部门负责人都是理性经济人的假设，其任何行为都是自私且具有利益动机的，并能够预知自己行为的后果。对于审计中发现的违反财政财务收支法规、管理不严、监督不力等一系列问题，其发生的原因是为了获取个人利益，但通过严格的审计问责，切实追究领导责任、监管责任、监督责任等，让责任人可以合理预见到审计结果一旦被追责将要承担的严重后果，这样无论是从主动性还是被动性方面，都会形成一个尽职尽责的良性循环趋势。因此，审计问责可以对未履职尽责的事项及行为及时进行警示，并将其扼杀在摇篮中，预防“屡审屡犯”，为实现大学的良治和善治构筑起一道坚固的防线。

（三）过错追究及配合责任是审计推动大学治理完善的重要通道。审计问责作为一种责任追究机制，通过对财经责任的高度关注，借助过错追究及配合等手段，实现大学的良治。审计问责具有直接性和强制性，直接使用行政命令的方式服务于治理目标。高校审计在本质上就是依据相关法律、规章等对高校内部各部门和负责人的履职情况以及自身履职情况的报告进行独立验证的过程，根据委托方和审计对象的不同，有不同类型的审计业务，但只要验证的结果与目标有偏差，都属于应该被问责的范围。高校审计与民间审计的重要区别是在提交审计报告后，还要继续跟踪落实审计结果，即对于在审计中发现的违法违规行为有通报、警告、责令改正等权力，是一种立即纠偏和问责的行为。高校的权力机构或者被授予问责权限的审计机构应对审计报告中提出的偏差界定责任并追究相关部门和责任人的过错，对于涉及严重违纪违规和造成重大损失浪费的行为，高校审计应及时移交线索给纪检监察或有关部门，发挥协助、咨询和建议的作用，配合其他部门完成处罚和问责。

结语

审计问责是形式，大学治理是内容，要不断加强问责，完善相应制度，随着依法治校进程的推进，使审计问责成为压实大学责任，实现良治的重要工具。

参考文献

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作者：张新妍 单位：中国劳动关系学院