马克思系统论的基层治理审计思维

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【摘要】报告提出，要加强和创新社会治理。基层组织是社会的组成单元，基层治理是国家治理的基础。当前，在基层治理中还存在管理思维与服务思维、法治与人治、政府主导与多元参与这三个维度的矛盾冲突。在新的历史方位下，要求审计工作提高整体思维、法治思维以及协同思维，进一步推动政府职能转变，加快基层治理进程。

【关键词】系统论；基层治理；审计思维

1引言

报告指出：党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。基层治理与人民群众关系最为密切，关乎民生、体现民意、紧贴民情，是国家治理体系落实到基层的关键一环，对依法治国、维护长治久安、治理现代化等方针政策实施具有重要推动作用。马克思主义系统论认为，任何社会形态都是一个特定的有机系统，组成部门、资源要素、管理手段、政治体制、经济政策等都是其中的要素，社会形态的正常运转要求注重各要素间的关系，以系统的思维把握好整体和部分的关系，注重相互间的影响和作用。马克思主义系统论不仅在公共管理领域具有非常强的理论影响，而且对我们积极推进基层治理具有重要的指导价值。在基层治理中，同样需要从马克思主义系统论的视域，重视各构成要素之间的整体性、层次性及关联性。审计作为基层政府系统的治理要素，在推动公平正义、规范公权力运行、维护人民根本利益等方面发挥着至关重要的作用。在新的历史方位下，探讨如何以系统论视域树立审计思维，进一步推进基层治理，具有深远的现实意义。

2当前推进基层治理的现实冲突

①治理思维上表现为管理思维与服务思维的冲突。党的报告提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。服务型政府的理论内涵在于从理念转变、制度转变及行为转变三方面。理念转变方面，应尽快从管理转变为服务，长期以来，基层政府行政管理者权力本位、官本位的思维依然根深蒂固，其作为基层治理体系中的“经济人”个体，难以避免地具有利益驱使特性，对于基层行政管理者，更多的是监管意识而非服务意识，在公权力行使中缺乏以人为本、服务人民的用权观，依然以管、治、罚为主要手段；制度转变方面，要求服务型政府打破权力部门的利益藩篱，理清权责界限，由治理部门变为服务部门,这必然会使各权力部门在政府行为中以提供公共服务为主，惩治管制为辅，其部门间利益格局受到破坏,从而导致一些服务意识淡薄的部门和个人不愿放弃公权力，只顾部门利益，片面追求领导权威和个人政绩，利用公权插手关键领域和关键项目，对重要的项目审批、社会资源分配等环节进行收费、处罚、越权管理、设置障碍等，对一些服务性职能则不闻不问、爱管不管；行为转变方面，要求基层政府行政管理者摒弃官老爷形象和理念，不再仅仅把基层治理作为权力监管、权力管制、权力处罚，更多的是以群众需要作为服务先导。②治理方式上表现为依靠法治与依靠人治的冲突。指出，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。基层治理作为全面推进法治建设中的重要内容，其治理效果直接影响着基层社会法治建设的进程和总体成效。但在基层实践中，基层治理的合法性、合理性、有效性常常难以实现有机统一。从部门行为上看，不少基层权力部门长年累月处于基层矛盾处置的第一线，纠纷错综复杂、事务类别繁多，而权力部门人员有限，严格按照法治程序进行处置，战线容易拉得过长、耗费时间精力、投入大量人力。因此，一些部门及领导认为基层治理中法治仅仅是花架子，人治才行得通，轻视法治治理意识，重视个人权威、主观判罚等在社会矛盾处置中屡不鲜见。而对于一些较为棘手，或是长期存在的矛盾问题，为了不激化矛盾无原则让步，虽然看似平稳解决问题，但将隐患埋藏其中，这些不稳定因素常常被转由群众买单，矛盾处置责任由其他部门或是继任者承担。从公权力实施个体上看，一些行政管理者在工作方式上主观执政的现象严重，崇尚人治主义，依法治理、依法办事沦为空话，甚至以权谋私、知法犯法，极易引发矛盾难以调节、利益分配不均、激化社会矛盾甚至群体性冲突。③治理主体上表现为政府主导与社会参与的冲突。报告提出，创新社会治理，建立共建共治共享的社会治理格局。基层治理的有序推进，对治理主体除了要求合法化外，还应实现多元化，营造各方齐抓共管的治理新局面，杜绝原先政府部门一揽子管理的独角戏，而应转变为权责清晰的有限型政府，以系统论视域正确认识和发挥系统内部各组成要素的作用，多方搭台，激活各要素活力，使其参与到系统治理中，以开放包容的心态平等地对待各类社会主体，整合各类治理资源，号召社会各界、民间组织、群众个人等共同投身基层治理中。但在基层实践中，政府主导与多方参与的冲突仍然较为普遍，如一些基层行政管理部门死守着一亩三分地，认为部门作为基层治理实施主体，不愿意引导社会各界共同参与管理，甚至连基本的政务公开化都多方阻扰，意图将治理权力当成自家权威的武器，或是有选择性实施共享共建，对一些不涉及重大利益的事项采取多元治理，对涉及部门利益的事项，尽管与基层群众利益息息相关，也选择唱独角戏。对于社会个体，受到基层多元化治理体制机制建设起步较晚的制约，公民及社会组织参与能力及个体素质参差不齐，治理效果与参政议政能力也难以达到和谐共治的客观要求，因此，社会参与基层治理的范围、广度和深度有限，很难打造起多方参与、多方管理、多方尽职的基层治理格局。

3系统论视域下基层治理应把握几个着力点

①整体性。马克思认为，在系统视域下，整体与个体是辩证统一的关系，系统认知需要运用整体的视角，将社会形态看成一个有机系统，把各组成部门、社会体制、意识形态等作为一个整体进行研究。个体视角要以整体认知为基础，整体认知又是要统筹于个体认知之上，两者相互影响、不可分割，不能单纯地将整体性认为是系统内个体的简单相加，或是机械作用累进，而是要把握好系统中不同发展阶段、社会结构下个体元素的作用和效果。对于认知层面，应认识和了解系统中各组成要素的特性，掌握各要素作用以及对于社会形态发展的影响，个体在整体范畴内静止与变化的作用区别，认识到组成个体要素的运行情况直接决定着系统运行的整体成效；对于实践层面，要深刻理解和把握马克思主义系统论中的整体性思维，对于基层治理实践，要运用系统论视角的整体思维去观察、解读、优化基层治理系统中的各个组成要素，顺应个体要素特征，促进个体发展推动整体进步，实现基层治理实践整体的不断发展。②层次性。基层社会是一个由各要素组成的系统，要整体认识各个构成层次特定的结构，理解其复杂的多维性质。基层治理从宏观、中观、微观上看包含了多个层次内容，不能简单作为单一层次去理解和认知，在从上至下的层次中又分别有其特点，各层次运行的情况直接影响其他层次发展。对于基层治理运行系统，其系统内部的相互关系在其中同时存在而又互相依存。例如，需要透过社会形态、政治制度的层次看到基层治理中蕴含的国家治理现代化大局，透过政府权责、部门协同的层次去看基层治理问题，透过人员素质、执法氛围去查找依法治国的基层进程等，这些都是在不同层次的视角、不同层次的内涵中去理解和认知基层治理。因此，马克思主义系统论视域下推进基层治理，正是对层次性的正确指导和丰富实践。③关联性。关联性是马克思主义系统论的又一重要着力点，对于整体而言，不同的元素组成了系统整体，各组成元素间的运动与冲突不可避免，发现元素间的关联性对于正确认识系统发展至关重要。任何孤立分析基层治理系统的视角都是片面的，它在否定其系统关联性的同时，也无法解释系统的运行机理。因此，要求我们在认识系统时把握其关联性，对组成要素的相互联系、相互作用加以研究。对社会结构系统能正确认识到各要素之间的关联性，才能去寻求其协同合作的路径，发挥出整体性效应。对于行政管理者，应着重在其关联性中寻求协同效果，对行政管理部门之间加强协调合作，行成协同效应，寻求实施的最佳效果，推动基层治理协同发展；对于接受者，应在基层治理过程中强化监督，寻求各权利个体之间的关系与相互作用，达到个体获益、共同发展的效果。因此，马克思主义系统论即以一种关联的、协同的、发展的眼光去看待治理系统，正确认知蕴含在事物内部的关联性，在遵循个体发展规律的基础上寻求各要素长期发展的稳定性。

4推进基层治理中的审计思维

①提高全局思维，厘清权责解决思维冲突。指出，审计机关不仅是国家机关，更是政治机关。审计机关最初为依法监督财政、财务收支，保证资金来源和使用的真实性、合法性、效果性而应运而生。随着机构职能的不断深化，审计工作在国家治理中的作用和范围越来越广，对维护国家财政经济总体平稳、提升财政资金使用效率、推动党政作风建设和廉政建设、保障社会稳定发展大局等具有重大作用。在新的历史方位下，推进基层治理，需要审计工作进一步树立全局思维，将审计与各项中心工作紧密结合，服务国家治理大局。对于基层治理进程，要拓宽宏观视野，把揭示个体问题与服务全局结合起来，推动治理主体权责边界和治理规程的规范运转，促进基层行政职权深化改革，依法对不同治理主体的行政管理实施流程和成效进行监督，深入分析当前实践困境中暴露的体制机制漏洞和管理盲区，推动政府职能转变，切实打造服务型政府。②提高法治思维，内外兼修解决人治困境。新时期审计工作的作用其一便是要促进权力规范运行，推动依法治国。这就要求基层治理具备法治思维，将审计与基层公权力规范运行结合起来。一是对内发挥审计反腐倡廉作用，在基层治理中充分发挥审计工作专业性强、点多面广的特点，重点对公共资源分配领域、重大项目招投标、行政审批、民生工程建设、基础设施建设等与群众利益息息相关的重点领域进行审计，规范基层公权力运行，着力消除权力运行过程中的腐败土壤；二是对外规范权力运行，依靠审计力量在基层全面铺开依法治国，努力营造行政管理者严格执法、公平公正的良好环境，确保公权力行使在为民办实事、办好事、办成事的正确轨道上，进一步压缩人治的生存空间。③提高协同思维，多方联动解决主体矛盾。提出，创新社会治理的新思想、新理念，要更加注重联动融合、开放共治。构建社会共建共治的基层治理局面，需要牢固树立协同思维，建立联动机制，行成审计合力。一是在部门联动方面，建立联合审计工作制度，组建由审计、住建、发改、国土、财政、国资、税务、市监等多部门组成的联合工作组，围绕审计发现的问题按照权责归口责任部门落实整改责任，推动各类基层公权力规范运行，同时，将审计工作与纪检监督、公检法司等部门密切结合，严格责任追究与违法行为查处；二是在多元主体方面，打造各方齐抓共管的参与格局，号召社会各界人士、基层群团组织、社会组织，协调各阶层利益关系，拓宽审计职能，努力实现多方共同参与治理。

【参考文献】

【1】杜玉华.马克思社会结构理论视角下的国家治理体系构建[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版),2014,46(06):100-107+152.

【2】孔凡河.困境与解局:社会管理创新语境下基层服务型政府建设的思考[J].学术探索,2011(06):110-114.

作者：邓若玉 胡煜 单位：成都工业学院马克思主义学院