谈政策跟踪审计促进精准扶贫

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［提要］精准扶贫概念的提出契合我国社会发展的需要，各项扶贫政策的实施改善了人民生活水平，促进我国地区之间的平衡发展。本文将南京市浦口区经济薄弱村的精准扶贫政策具体落实情况作为研究基础，调查研究政策跟踪审计在精准扶贫落实过程中发挥的作用和具体作用机理。通过实地走访，深入了解具体情况，采用归纳分析法，研究得出审计工作通过构建监督体系发现问题，更加全面地落实政策。

关键词：精准扶贫；政策跟踪审计；扶贫审计

一、引言

自2013年实施精准扶贫以来，我国的扶贫工作取得了巨大成效，期间8，249万贫困农村人口成功脱贫，精准扶贫已经成为我国的重要国策。精准扶贫政策是传统扶贫的一种突破，在扶贫工作中表现突出。但精准扶贫政策在落实过程中尚且存在的一系列问题：地方政府在执行中央精准扶贫政策时所表现出来的政策宣传不到位，执行不彻底，职责不明确的问题；扶贫资金被个人或单位侵占、扶贫资金非法挪用、规划使用不合理的问题；扶贫对象的偏差问题。这些问题阻碍着精准扶贫的良好运作，国家审计深入调查扶贫过程中存在的问题，探究问题的根本原因，致力于突破脱贫攻坚最后一块瓶颈。国家审计是国家治理的基石，国家审计有义务通过审计方法落实精准扶贫在各个地区脱贫摘帽工作顺利完成。政策跟踪审计对精准扶贫政策的贯彻和落实有促进和制约作用，本文以政府跟踪审计促进扶贫的落实情况为例，研究其作用机理。

二、文献综述

近年来，精准扶贫政策的成果得到社会各界的认可，学术界也因此产出许多高质量的论文：何柳认为精准扶贫是对原扶贫机制的反思与改进，是现阶段扶贫开发的重大创新；李鵾等人认为精准扶贫是我国过往扶贫的经验总结，也是当前扶贫困境的必要之举；但依旧有学者认为精准扶贫存在弊端，邢成举提出精准扶贫存在扶贫对象偏离，精英俘获等问题；周常春等人提出精准扶贫政策有“内卷化”特征。政策跟踪审计对精准扶贫的促进作用也逐渐被学者们注意到。其中，陆垚、王帆提出审计监督具备“二次监督”的作用，“二次监督”的模式可以有效地解决在精准扶贫政策落实监督过程中职能分工不明确和重复监督的问题。李红易指出政策跟踪审计可以提高扶贫资金的运用效益性，可以避免“跑、冒、滴、漏”现象，让每一笔资金运用合理到位。有学者从审计方法和监管层面对扶贫政策跟踪审计做了研究：陈伟等人提出运用大数据技术提高审计效率。彭磊在平衡计分卡思想基础上建立绩效审计评价体系。王善平将无影灯效应原理用在扶贫资金监管上。同时，有学者提出扶贫政策跟踪审计尚不完善，胡东兰提出“四轻一薄弱”观点。刘静认为目前的审计对资金的监督和成果的利用尚有提升空间。徐向真等认为应当首先关注审计评价指标体系的构建和落实。殷正馨认为跟踪审计评价指标的建立应综合考量，从不同维度去思考。以往文献肯定精准扶贫政策积极意义的同时也指出精准扶贫在实际执行过程中存在的问题，学者们肯定了审计在促进政策落实进而提高国家治理中发挥的积极作用，同时对审计实施的方法和流程方面提出了建设性的意见。但是，过往文献只肯定了政策跟踪审计对精准扶贫的促进作用，却鲜少研究其促进作用的作用机理，故笔者以浦口区经济薄弱村的调研结果为依据，研究其作用机理。

三、精准扶贫基本情况及精准扶贫审计现状

（一）精准扶贫发展历程。2013年底，首次提出了精准扶贫。次年，我国明确提出建立精准扶贫工作机制。国家的精准扶贫斗争真正拉开了帷幕。2015年提出“六个精准”，分别在政策执行的前期、中期、后期做下了详细指示，为国家精准扶贫战略提供了方向。2015年底，中央和国务院明确了我国“精准扶贫、精准脱贫”方略，同时确定了脱贫攻坚的总目标，即在2020年底实现现行标准下全脱贫的任务目标。2017年，指出：三大攻坚战的关键在于精准扶贫，要有扶贫大格局，脱贫攻坚是国家发展的生命线。

（二）精准扶贫取得的成效。2012～2018年中国贫困人口从9，899万人减少到1，660万人，平均每年脱贫1，600万人。贫困农村居民人均可支配收入保持快速增长，年均实际增长约达到10.7%。到2017年，已有贫困区93.5%的乡镇和70.8%的建制村公路畅通。农村用电、饮水以及医疗问题都得到了改善。新农合参保率达98%以上，农村义务教育学生费用减免和补贴政策全覆盖，职业教育和成人教育发展迅速。832个贫困县中，2016年脱贫28个，2017年脱贫摘帽125个。至此，我国832个国家级贫困县脱贫摘帽工作顺利完成。

（三）精准扶贫存在的问题。精准扶贫突破了原有“抽象”、“局部”、“输血式”的扶贫方式，在扶贫问题中取得了巨大成效；但精准扶贫政策在落实的过程中仍旧存在以下三个层面的问题：一是政策执行层面。地方政府在执行政策时表现出来的政策宣传不到位，执行不彻底，职责不明确，监管不到位等问题。二是资金使用层面。扶贫资金是扶贫事故的高风险领域，“扶贫资金被个人或单位侵占”、“扶贫资金发放滞后”、“扶贫资金非法挪用”、“扶贫资金规划使用不合理”等问题层出不穷。三是扶贫对象的偏离。政策落实到基层后所体现出的问题在于扶贫对象与需要帮助对象的偏差，具体表现为“精英捕获”、“贫困户参与不足”等现象。精准扶贫政策在落实过程中存在一系列漏洞导致其实际发挥的效力大打折扣，使得监管机构的介入成为必然。国家审计是保障国家正常运行的“免疫系统”，有义务也有责任对精准扶贫政策的落实起到监督作用。

（四）精准扶贫审计现状。近年来，随着全面建设小康社会进程的不断推进，我国的扶贫工作已经到了决胜的关键时期。为了能进一步加强扶贫资金监管，提高资金的使用效益，各级审计机关积极开展精准扶贫审计工作。精准扶贫审计是督促精准扶贫工作顺利开展的主要步骤。精准扶贫审计和传统扶贫审计相对比，更加关注政策跟踪审计和绩效审计的开展，党的十八大将精准扶贫审计作为新时展的重要举措，是实现全面富裕与有效改善民生的必经之路。但由于目前精准扶贫审计正处于开展进程中，没有完整的完成一个周期的精准扶贫审计，审计机关在事中审计时要切实落实精准扶贫政策跟踪审计，全力服务于精准扶贫。对于审计机关来说，审计人员在精准、安全、绩效等扶贫审计方面面临着工作量大、审计目标、方法等一系列挑战。如何发现扶贫审计过程中的问题并解决问题，最终推动扶贫机制不断前进，实现贫困人口真正意义上的脱贫？精准扶贫审计开展时期短，发展经验少，但决定着精准扶贫最终的顺利完成，是扶贫过程中不可忽视的关键步骤。

四、政策跟踪审计对精准扶贫的促进作用

（一）政策跟踪审计促进精准扶贫政策的落实。审计监督对精准扶贫的落实有重要作用，有效的监督是完善权力制约机制，保证税务机关严格依法办事的关键。审计监督能够有效地解决扶贫过程中情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题。在扶贫政策落实的过程中，大量扶贫根本性问题得到解决。以南京市浦口区为例，浦口区审计局在审计该区域精确扶贫时发现：经济薄弱村（欠发达村）村级经营性收入偏低，达到脱贫标准主要依靠区财政转移支付收入，脱贫村自身造血功能不强。经脱贫认定的低收入农户存在返贫风险。具体表现为：发现2018年已脱贫的4个经济薄弱村（欠发达村）的34户低收入农户，虽然已100%脱贫，但其家庭成员中存在残疾的有12户、重大疾病的有8户、需要长期吃药的有5户，仍存在因大病返贫的风险。针对以上情况，南京市浦口区审计局督促整改。针对经济薄弱村及村民返贫风险的问题，审计局采取了扶持发展物业经济、积极建设低收入项目区带动增收和加大基础设施建设等方法，解决了经济薄弱村自身造血功能不强，低收入农户存在返贫风险等根本性问题，最终使得浦口区陈庄、周营、刘公、王村4个经济薄弱村（欠发达村）全部完成脱贫目标。

（二）政策跟踪审计促进精准扶贫的作用机理。通过整理调查研究成果，笔者总结归纳出政策跟踪审计促进精准扶贫政策的作用机理。首先，审计工作的开展促进扶贫政策的落实。通过调查与监督的手段，审计人员可以追踪某项特定的政策，检查其落实情况。在这个过程中判断是否得到全方位落实，是否达到预定程度的落实，以及政策落实的可持续性。其次，审计工作可以保证相关信息的真实性，确保资金使用的真实性、合法性和效益性。审计人员针对扶贫资金使用情况展开调查，核查记录中的明细与现实使用情况是否相一致，资金的使用是否符合相关法律法规。最后，扶贫审计具备一定的反馈政策效果。审计人员应当落实整改情况并且总结问题流程，为相应政策执行的方式方法提出合理的建议，促进政策的调整，让扶贫政策体系更加完善，促进国家治理。审计免疫系统与人体的免疫系统相似，针对审计过程中出现的问题做到：对能够立刻消除的问题绝不姑息，对不能够解决的问题集中力量对症下药，保证我国财政情况的稳定与安全，促进民生健康发展。将跟踪审计扶贫政策的理论内容应用于实践，在实践中发现问题，提出建议，及时对相关政策做出调整，保证相关信息的真实性，促进精准扶贫的项目、资金的真实、合法合规，使得精准扶贫政策得到贯彻落实。国家审计对下属审计机关具有内生性的威慑作用，因此在某些问题出现苗头时，审计机关能够立刻发出警报，遏止问题的严重化，体现了免疫系统强有力的预防功能。浦口区通过梳理乡村组织层级，建立了系统的乡村振兴政策体系，保证了审计过程中的规范性与完整性。针对经济薄弱村收入到达标准但是自身发展能力存在不足的情况，督促相关部门进行扶持发展物业经济、积极建设低收入项目区带动增收和积极落实党费扶贫项目的整改，加快了政策落实，预先规避了扶贫资金错用、乱用等问题的出现，保证扶贫资金的真实合法。同时，审计免疫系统还可以依法对违法违规等行为做出严惩，对扶贫中存在障碍的体制、管理漏洞进行揭发，合理利用免疫系统的揭露功能能够保护经济社会运行的安全健康。浦口区审计局在2019年上半年的审计活动中发现，浦口区在乡村振兴政策落实和资金的使用过程、区扶贫开发工作方面以及村集体“三资”管理方面存在着不少问题，其中违规发放各类扶贫资金、未按照规定发挥扶贫项目效益的情况居多。而通过“回头看”等专项行动，强化了审计的监督功能，审计局能够做到及早通知相关部门进行整改，规范财政收支管理并加大问责力度，保证精准扶贫政策的落实。抵御功能也是保证免疫系统正常运行的重要功能，能够帮助审计机关层层深入问题的本质。浦口区审计局自2016年以来实行由上而下的精确识别工作，将村级集体稳定性收入均低于120万元的19个村作为“十三五”期间经济薄弱村和欠发达村帮扶对象，建档立卡，使全区低收入人口生产生活水平明显提高，经济薄弱村（欠发达村）发展能力全面提升。政策跟踪审计促进精准扶贫政策在执行过程中，通过预防苗头性问题出现、揭露潜在的可能威胁到经济安全的行为以及由内而外剖析问题，及时调整相关政策，抵御各方面可能出现的状况，促进了我国扶贫政策与项目的落实，保证了扶贫资金的合理使用，监督了扶贫项目的合法合规，审计成果也能帮助国家更好地制定相关政策，有利于改善人民的生活水平，对我国扶贫攻坚战的顺利完成具有重要的战略意义。

五、结论

通过查阅资料和实地走访，笔者发现精准扶贫政策在落实时依旧存在政策执行不彻底，精英俘获，扶贫资金被单位和个人占有等一系列问题，政策跟踪审计作为国家监督治理的重要方式，在监督和整改精准扶贫政策落实过程中的不正当行为时表现突出，从而对政策的落实起到促进作用。笔者认为，其作用机理主要有以下几点：政策跟踪审计与审计全覆盖和“两统筹”相结合，促进政策的落实；政策跟踪审计通过监督政策落实情况，找到政策的薄弱之处，通过不断完善政策，进而促进相关政策的落实；政策跟踪审计通过免疫系统发挥“预防”、“揭露”、“抵御”三个功能，进而促进精准扶贫政策的落实。

参考文献：

［1］何柳.深入推进农村扶贫开发的若干思考［J］.农业经济，2014（05）.

［2］李鵾.论精准扶贫的理论意涵、实践经验与路径优化———基于对广东省和湖北恩施的调查比较［J］.山西农业大学学报（社会科学版），2015.14（08）.

［3］邢成举.村庄视角的扶贫项目目标偏离与“内卷化”分析［J］.江汉学术，2015（05）.

［4］周常春，刘剑锋，石振杰.贫困县农村治理“内卷化”与参与式扶贫关系研究———来自云南扶贫调查的实证［J］.公共管理学报，2016.13（01）.

［5］陆垚，王帆.精准扶贫政策跟踪审计监管职责研究［J］.财会月刊，2020（19）.

作者：汪慧研 周钰莹 戴君朔 王彤昱 张舒涵 夏寒 单位：南京审计大学