论央企境外业务政府审计研究

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【摘要】随着“走出去”战略的不断推进，我国中央企业境外投资的规模不断扩大，投资额度持续上升，然而央企的境外业务在发展壮大过程中也面临着不少问题，需要审计对业务的开展和管理进行监督。本文通过分析对央企境外业务进行审计的必要性和内部审计的缺陷，说明央企境外业务需要政府审计的监管，在此基础上提出了政府审计的思路。

【关键词】政府审计；中央企业；境外业务

政府审计以经济监督为主要职能，评价和鉴证为辅助职能。其目标和职能随着审计环境的变化而变化。政府审计具有维护国家经济安全和基本经济秩序，防范社会政治、经济风险；提高经济运行效率和效果，促进经济可持续发展等作用。随着“走出去”战略的不断推进，央企境外业务规模扩大，对政府审计的跟进和发展提出了更高的要求。

一、对央企境外业务开展政府审计是必然选择

（一）央企境外业务扩张导致风险加大

对央企的境外业务进行政府审计有其必然性，客观上源于央企的规模和业务的迅速扩张。一方面，近年来央企的规模不断扩大，境外业务的涉猎也越来越广，涉及制造业、金融业、重工业等方面，业务的迅速扩张导致管理风险加大。另一方面，国家也加大了对央企境外投资的扶持力度，“十二五”以来，中央企业境外资产总额从2.7万亿元增加到4.9万亿元，年均增长16.4%；营业收入从2.9万亿元增加到4.6万亿元，年均增长12.2％。数据显示，截至2014年底，共有107家中央企业在境外设立了8515家分支机构，分布在全球150多个国家和地区。中央企业境外投资额约占我国非金融类对外直接投资的70％，对外承包工程营业额约占我国对外承包工程营业总额的60％。中央企业在走出去中已经成为名副其实的国家队和主力军。在央企境外业务大幅发展的情况下，高额的资金、技术的投入导致经费的投入、使用和管理的风险剧增。因此对央企境外业务进行审计，有助于加强央企的风险管理，通过审计手段来保证国有资产的保值增值。

（二）央企内部审计存在不足

内部审计是公司治理不可或缺的重要环节，是企业自我约束机制的重要组成部分，企业的内部审计部门隶属于董事会或审计委员会，是公司治理的核心系统，通过“确认”与“咨询”活动，来发挥预防、揭示和抵御的“免疫”功能。目前，很多央企的监管机制老化僵化，部分企业的审计部门在一定程度上形容虚设，缺乏应有的独立性。此外，内部审计在企业的内部控制自我评价中“重形式”而“轻实质”，“重形式”是指央企为了满足监管的要求，一定会存在内部审计，披露相关的信息，内部审计报告；“轻实质”则体现在内部审计标准不科学、缺陷披露比例较低、已披露的问题没有接下来的对应解决方案等。这些内部审计的不足都说明央企境外业务需要政府审计来规范和引导。

二、央企境外业务政府审计的特征

（一）多头监管，缺乏明确的管理部门

目前我国对于境外国有资产的监管划分如图1所示：在全国人民代表大会和国务院的领导下，主要由审计署（包括各省特派办）、国有资产监督管理委员会、商务部以及财务部负责对境外国有资产进行监管。审计署主要是进行财务审计；国有资产监督管理委员会主要负责督促企业自身开展内部审计；商务部和财务部也对境外国有资产的财务审计进行监督；此外，审计署、国有资产监督管理委员会和商务部都会对境外国有资产进行经济责任审计。经过分析上图，不难发现对境外国有资产的审计存在很多重复的地方，而在现实中，这些重复的部分并不是得到了充分的审计，而是各个部门相互推诿，存在交错复杂的受托关系，反而不利于对境外国有资产的审计的开展。审计署、国资委、商务部各自的审计依据也不尽相同，如表1所示，多个监管部门分别依据不同的标准进行审计和管理，必然会造成监管的混乱，“政出多门”的现象会在实际工作过程中造成矛盾冲突，增加不必要的监管成本，不利于对央企境外业务的监管。

（二）央企境外业务的复杂性致审计风险多样化

央企境外业务涉猎广泛，其投资领域主要集中在三个方面：一是投资工程项目，比如中石油、中石化、中国建筑、中电建等；二是投资金融领域，比如中国平安、中储棉、中投投资等；三是投资制造业，商务部数据显示，2016年1月我国非金融类对外直接投资120.2亿美元，同比增长18.2%，其中，流向制造业的投资增长近九成。各种不同的业务，风险控制多样化。央企业务范围、涉及人员广泛，审计风险多样化，针对央企的审计因审计人员能力、审计经费和审计时间等限制，常常流于形式，难以及时发现问题并合理降低审计风险。

三、央企境外业务政府审计的思路

（一）央企境外业务政府审计的目标定位

央企境外投资是我国境外投资的主力军和中坚力量，在新时期随着21世纪海上丝绸之路战略构想的提出，央企在“一带一路”中将发挥着更重要的作用，带领我国的企业不断践行“走出去”战略，为中国的经济复兴添砖加瓦。而事实上目前央企境外业务在实施中常常会遭遇投资失败、资产减值的情况，为了保证国有资产的保值增值，对央企境外业务进行审计是十分必要的，在这方面政府审计的作用是举足轻重的。对央企境外业务的政府审计不仅是一种监督和评价，更应该提供管理与建设服务，促进央企内控和风险防范机制的建设，对内部控制机制再控制，提高国有资产的使用效率和央企的管理水平。长期以来，我国对于境外业务的审计不严，对有些投资项目的亏损抱有“交学费”、“摸着石头过河”的心态。对央企境外业务进行政府审计就要实现保障国有资产保值增值的目标，主动出击为央企在境外的发展拓宽道路。

（二）三审联动的政府审计机制设置

在我国，长期以来，政府审计、内部审计和社会审计泾渭分明，各行其是，相互间的配合极少，政府审计很少参与到企业的内部审计和社会审计之中，政府审计的项目中更是几乎没有内部审计和社会审计的参与。这既不利于政府审计、内部审计和社会审计三者之间审计资源的交流和经验的分享，也不利于调动社会审计和内部审计的资源来弥补政府审计人力有限、技术更新能力不强的不足，更加速了三者发展的不均衡。相对于内部监督而言，外部监督更具有客观性，也更能强化审计工作的有效实施。通过政府审计、社会审计与企业内部审计的配合，可以最大限度地实现对央企境外资产违法违规行为的制约。

（三）央企境外业务政府审计的方法

央企境外业务政府审计由于受地域限制、语言不通、风俗文化差异等现实情况的制约，除了传统的审计方法之外，还要结合现代信息技术的应用，建立信息审计体系，做到实时监控、保持追踪。不仅要做事后审计，还要将审计时点前置，加强投资前的审计和事中的跟踪审计，全方位保证央企境外投资的安全性、效率性、效果性。

（四）培养境外业务审计专业人才

对央企的境外业务进行审计，审计面广量大难度增加，审计机关人员力量不足是不可否认的事实。审计人员的独立性与业务能力是决定审计完成情况的内在关键因素。对央企的境外业务进行审计，这对政府审计部门的审计人员也是一项挑战。我国境外审计开展较晚，尚在发展中，还存在许多不足，境外审计人员数量少、专业相对单一、业务能力不足。审计人员主要来自财务、审计专业，缺少法律、工程、信息等方面的专业背景，在建设项目和重工业领域的专项项目审计时力不从心；审计人员受到专业、语言的限制，业务能力受限；审计经费有限，审计人员难以长期深入地开展审计业务。因此，为了更好地发展央企境外业务的政府审计工作，必须加强对这方面人才的培养，一方面要尽量避免业务能力不高、个人素质不强的人员进入，另一方面要注重人员结构的合理性，审计团队要做到专业互补，便于团队建设。

（五）央企境外业务的政府审计质量评价

对央企境外业务开展政府审计之后，还要对审计进行质量评价，这样才能持续提高政府审计的质量。质量评价应包括三个方面，一是对审计报告质量的评价，二是对审计过程的情况评价，三是审计工作完成后，对发现问题的整改情况的质量评价。政府审计部门对央企境外业务进行审计后，发现了问题是否采取了恰当的措施进行监督和整改。此外，对政府审计的结果要进行公示，公开审计安排、审计过程、审计报告，引入监督机制，推动央企境外业务的健康发展和壮大。

参考文献

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作者：秦伊 单位：南京审计大学政府审计学院