水利工程征地移民类群体事件研讨

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摘要：近年来，水利建设项目引发的征地移民类群体性事件时有发生，不仅危害公共安全，还凸显了社会治理危机。政府在管理和处置此类事件时，从事件的孕育、发生发展、演化、终结4个阶段进行机理分析，认清事件发生的具体原因从而建立长期有效的应对机制。以案例分析法为主要研究方法，选取了云南绥江县2011年“3•25”水库征地移民类群体性事件为研究对象。分析发现，事件由移民诉讼方式受阻、政府应对不足等导致，并从法律体系、政府行政、公民素质3个方面提出解决此类群体性事件的应急管理机制，为有效处置征地移民类矛盾提供有效的解决途径。

关键词：水利建设；征地移民；群体性事件；机理分析；应对机制

我国是资源大国，可开发的水能资源蕴藏量位居世界第一。现今，已建成的三峡、小浪底等多个大中型水利设施，为我国水利事业发展做出了不可磨灭的贡献。但是水利建设项目往往需要占用和淹没大量土地，导致原有居民被迫放弃赖以生存的土地进行移民安置，这就产生了大规模的水利建设征地移民。1949年以来，我国因水利建设项目导致大约1800万人口移民，包括繁衍人口在内，享受水库移民后期扶持的人口达2300万人[1]。此类移民属于被动型移民，当受到社会、经济、心理等因素影响时极易发生群体性事件。群体性事件一旦发生轻则影响经济发展、重则破坏社会稳定，阻碍社会进步。由此可见，通过多层次、多阶段机理分析找到事件根源并建立有效应对机制是维系社会稳定的关键所在。

1案例概况

绥江县位于云南省东北缘，金沙江南岸，其具有修建向家坝水电站的各项有利条件。经统计，建站共需淹没耕地3.2万亩，迁移人口约8.98万人，搬迁2座县城、16个集镇，其中包括绥江县城及隶属的4个集镇、涉及5.4万人的移民安置工作[2]。2011年3月25日至29日，绥江县部分村民因不满征地拆迁安置政策，采取聚集县政府、堵路等极端方式反映诉求，事件共持续了102h。绥江县政府称，堵路民众最多时达2000余人。工作中，先后有17名公安民警、3名入户工作队员、1名市民遭到围攻殴打，一辆“120”急救车被扣留损坏，1名云南建工集团工作人员被围堵在现场长达35h[2]。绥江县2011年“3•25”事件是典型的征地移民类群体性事件，水库建设使当地居民失去土地等资源。当居民面临不确定的经济、社会风险时本能的要求国家对其生活全面负责，如果国家采取措施不当便会引起民众的不满，甚至演化成群体性事件。

2机理分析

“机理”是指事物所遵循的内在逻辑规律，来源于对各种实际突发事件的演化过程以及应急管理全生命周期的观察、总结和抽象。掌握突发事件的内在机理，可以找到促成事件发生的风险因素，分析事件在每一阶段的发展方向，指导人们在灾难发生后做出迅速、有效反应，采取尽可能合理的应对措施[3]。本文采用突发事件的原理性机理分析此次事件，原理性机理一般包括孕育机理，发生、发展机理，演化机理，终结机理四大机理。

2.1孕育机理

由于我国当前正处于转型时期，政治制度与经济发展速度存在脱节情况，当被征地移民的合理受偿权受到影响，“发声”的渠道不足时，容易造成矛盾激化。水利工程项目在建设的过程中，会淹没、占用大量的农村集体用地。农民将面临“无田可种”的严峻问题，除了种地外缺乏其他生存技能的农民，最基本的生活都将无法维持。农民被征地后失去的不仅是土地本身，还包括土地附加的经济政治权利。土地对于农民的重要性不言而喻，这要求国家在征地后要给农民合理的补偿，否则便会引发农民与政府、企业的博弈。在博弈的过程中，有些问题能够得到解决，有些问题会愈演愈烈，最终爆发为大规模群体性事件，绥江水库建设项目便是典型的例子。据《瞭望》新闻周刊报道，政府给予移民的补偿标准如下：占用水田补偿22600元/亩，房屋安置补助费为13560元/亩；如果选择逐年补偿安置方式每月发160元。这些补偿款显然是不能维持农民的基本生活需要的，得不到合理补偿的农民在没有其他谋生技能的情况下开始采用投诉、举报等合法手段表达诉求，但是绥江县政府对群众的合理诉求却无动于衷，当所有的合法渠道都不畅时，被征地的农民对政府丧失信心，内心充满愤怒开始倾向采用极端的行为方式维护自身利益，这就为发展成为征地移民类群体性事件埋下隐患[4]。

2.2发生、发展机理

发生机理可分为突发和渐发两个类型。2011年3月25日是绥江县政府限定的签约截止日期，之前没有签订移民协议的将被视为自动放弃个人权利。不满移民政策的居民拒绝在协议上签字，并在短时间内在县政府门口集结以表达利益诉求，此时可能性的集体行动已经转化为显性的群体性事件。从发生机理来看，事前移民没有任何征兆的突然聚集是突发性的典型特征。发展机理可以从空间上的扩展和程度上的增强来区分。事件最初聚集的移民只有几百人，随事态的发展很多移民群众被这种行为所感染加入到群体中，县政府门口聚集人数曾一度达到2000人。随人数的增加移民开始从政府门口扩散到城市的各大道路，参与者也不再局限于直接利益相关者。3月25日中午施工单位一辆越野车强行撞开封锁的公路，撞伤多名农民，激化了矛盾，导致更多的人加入到聚集人群中，局势变得更加紧张。从上述来看，事件在空间和程度上都有所发展。

2.3演化机理

一个事件的发生，一方面可能由其他事件诱发，另一方面则可能造成更多的事件，对于多事件之间存在的关系，可以用“演化”一词概括。演化机理又可分为“转化”“蔓延”“耦合”“衍生”4种机理模式，本案例主要涉及前3种模式。“转化”机理，是指A事件导致了B事件的发生。3月26日3时，大批警力来到现场，随事件发展警察与当地居民发生肢体冲突，造成多人受伤，极大的刺激了移民原本就十分敏感的神经，平时积攒的怨念瞬间爆发，事件由集会、封路转化为具有暴力行为的群体性事件。“蔓延”机理，是指A事件导致了更多A的同类事件发生。事件发生初始被征地移民只是在政府门口聚集进行利益申诉，待申诉无果后聚集移民开始在各大道路上私设路障再次申诉，此行为严重阻碍交通，导致事件升温。“耦合”机理，是指两个及两个以上的因素共同作用导致突发事件进一步加剧。该事件发展为群体性事件主要受个体对抗行为的示范、共同情绪的感染以及群体性心理等因素的共同影响。从群体性心理看，被征地的移民妄想通过把事件闹大来对政府施压，以引起整个社会关注，从而解决问题，更好地维护自己的合法权利，正是这种心理导致事件进一步演化。

2.4终结机理

水利工程征地移民类群体性事件的终结阶段是整个发展过程最后也是最重要的一个阶段[5]。3月29日上午开始清场，不过此次清场警方只是负责维持秩序，清场主要由政府其他部门人员负责，由于之前已经做好了移民安置方案及协调工作，所以在清场过程中没有发生任何摩擦，经过2h清场，封闭102h的公路再次被打开，事件由此结束。绥江县政府在终结阶段成功做到了以下两点：①深入群众，聆听诉求。绥江县政府为了解决此次群体性事件，深入被安置群众内部，了解群众内心的真实需求，积极调整移民补偿方案。②利用媒体，公开信息。绥江县政府通过官方网站及其他媒体公开有关补偿标准，将事件处理结果实时通报，防止出现虚假信息，制造事端[6]。

3机制设计

通过多层次、多阶段的机理分析发现，导致水利工程征地移民类群体性事件的原因有很多，为有效的解决此类事件应主要从以下3个方面进行机制设计。

3.1完善征迁法律、制定合理补偿方案

目前，我国已经具备较完善的法律体系，但是在关于征迁补偿的法律中仍存在较大的漏洞，直接导致地方补偿方案考虑不全面且实践性不足，为激化社会矛盾提供了契机。只有逐步完善征迁法律体系，才能杜绝不法分子“钻空”现象。①以法律法规的修订完善作为切入点，针对涉及到征迁的法律进行细化、补充、调整，进而消除衔接空隙。②完善征迁的安置保障制度，使失地农民各方权益得到准确、到位的保护。③建立健全与征迁有关的法律责任制度，明确追责对象，对于群体性事件的组织者、煽动者等违法人员进行严格法律制裁，并且对政府中存在失职的人员按照程序依法处置。

3.2健全利益表达机制，构建征迁类群体事件应急预警机制

健全的利益表达机制能很大程度化解征地拆迁矛盾，不断健全利益表达机制，使政府了解到农民的真实需求，从而准确、快速的解决问题，防止群体性事件的发生。（1）实现征迁过程中的民主化决策。政府在处理征迁问题时往往采用独断包揽的方式，处理时不让群众参与、不征求民众意见，必然加剧农民和政府的矛盾。因此，建议推行民主化决策，从水利项目的立项、拆迁到补偿方案的确定引进公众参与，提高被征地农民的参与权与话语权，从而使决策过程实现透明化、民主化。建议在政府和被征地农民之间加入一个起缓冲作用的民间组织，当农民和政府发生矛盾时由民间组织进行协调，使政府和被征地农民之间避免直接冲突，保持良好互动。（2）完善国家信访制度。我国的信访制度是农民进行诉求表达的主要渠道，对于缓解社会矛盾有至关重要的作用。信访制度存在问题，会导致社会矛盾无法及时沟通，不满情绪得不到合理释放，最终爆发群体性事件。为完善信访制度建议做到以下两点：①端正信访部门工作人员态度。使其心系上访群众的相关事宜，真正做到为百姓考虑。同时，增加投诉机制，加大农民对工作人员权力的监督、约束。②建立完善多元化的信访渠道。除了体制内的诉求方式，政府还应利用微信、微博建立诉求渠道，也可以通过调整政协中农民的比例，让农民可以在政治协商会议上表达自己的利益诉求，以此来弥补体制内诉求渠道的不足。此外，政府应建立完善的征地移民类群体性事件的应急预警机制。此类事件的应急预警机制包括信息舆情和社会内容预警，在事件发生前，为保证政府信息和社会舆情的畅通传递，建立预警机制并深入到被征地农民和基层政府内部。对群众的信息进行预警监测，不断进行反馈。同时，密切关注征迁过程中社会内容的变化情况，对于舆情和内容行动的突变，给予密切关注，掌握其最新的发展动态，一旦发生激变，立即采取行动，扼杀在萌芽之中。

3.3提升移民素质，促进理性思考

农民受传统观念的束缚、狭隘利益观的阻碍、自身知识水平限制的影响，当农民耕地被占用时往往采用极端的行为方式来表达利益诉求，加剧群体性事件的发生。为有效解决此问题应从4个方面进行考虑：①转变农民对土地生存价值观的观念，降低农民对土地的依赖。政府部门根据自身特有的条件，引进资金和技术以转变传统的农业模式，不再单纯的依靠土地种植谋生，如开垦荒山、荒地发展果树种植业等。②政府针对移民的具体情况进行工作技能培训，扩大就业范围，提高移民自身的生存能力。③完善农村保障体系，使被征地农民的最低生活保障、医疗保障、养老保障等社会保障落实到位，转变农民失地后就无法生存的传统思想，解除农民的后顾之忧。④加强农民的普法教育，使农民了解到我国征迁的相关法律法规，使其能够辨别征迁活动是否合法、了解自身享有的合法权利。当农民的合法权利受损时，能够理性思考，采用合理合法的方式维护自己的权益。

4结语

修建水库、整治江河等水利建设项目的主旨是推动地区发展，为民造福，但建设征地往往涉及移民群众的切身利益，如处理不当极易引发群体性事件，影响社会稳定。通过对绥江县2011年“3•25”征地移民类群体性事件进行多层次、多阶段的机理分析可以发现，此类群体性事件发生的深层次原因主要有：征地移民的相关法律法规不完善；农民利益表达渠道受阻；基层政府应急预警机制缺失；移民者利益诉求方式不恰当等。针对上述原因，建议从完善法律体系、确定合理补偿方案、健全利益表达机制等方面建立长期有效的应急管理机制。移民征地应从广大人民的根本利益出发，不断探索适应经济社会发展水平、保护移民合法权益的补偿安置办法。

参考文献

[1]施国庆，余芳梅，徐元刚，等.水利水电工程移民群体性事件的分类[C]//第中国社会学年会社会稳定与社会管理机制研究.

[2]刘鹏，林苇.论水库移民群体性事件的预防与控制——以云南绥江“2011•3•25”事件为例[J].福建警察学院学报，2011，25（3）：13-16.

[3]陈安，迟菲.突发事件的起源、机理、特征与应急管理原则[J].科技促进发展，2010（7）：36-38.

[4]李自军.资源型城市群体性突发事件治理研究[D].武汉：华中科技大学，2012.

[5]马玉倩.征地拆迁类群体性事件的演化机理及对策研究[D].重庆：重庆大学，2017.

[6]谢美杰.征地拆迁引发的群体性事件治理研究[D].福州：福建师范大学，2016.

作者:张之革 陈安 单位:1.河南理工大学应急管理学院 2.中国科学院科技战略咨询研究院