水利平台论文：水利投融资平台建构思考
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本文作者：刘世庆、齐天乐 单位：四川省社会科学院
我国1978年的改革从根本上改变了过去完全由中央政府投资且直接无偿拨款的建设办法，地方政府由此开始担负起基础建设资金筹措和投资建设的角色。我国改革开放前实行的是高度集中的计划经济的投资建设制度，1978年开始的经济转型，财政改革首先拉开大幕，其中特别有两大改革对基础设施建设发生重大影响，一是“拨改贷”：建设资金从中央财政无偿划拨改为有偿贷款，企业则必须自负盈亏。二是“分灶吃饭”：财政体制从“统收统支”改为“划分收支，分级包干”，按照企事业单位的隶属关系，明确划分中央与地方的收支范围，并按此确定各地的包干基数，即中央与地方“分灶吃饭”。“分灶吃饭”的核心改变是建立起新型的中央与地方关系，地方政府要承担筹集资金和投入建设的任务，之后的“分税制”改革进一步把“划分收支”改为“划分税种”，并通过税种、税率、分成调整，转移支付制度建设和公共财政建设等，不断完善和规范中央与地方关系。这些改革调动了地方的积极性，但也积累了许多矛盾，转型过程中改革的不到位和不同步问题突出，特别是分税制改革及以后的税种税率调整，中央财政分成比例和收入不断提高，地方财政收入难以支撑基础设施建设的庞大支出。与此同时，事权与财权不匹配问题也十分突出，财税改革未能及时合理划分中央与地方事权（见下表），地方政府财权小但事权大。在此特殊背景下，地方经济发展的重大任务促使地方政府积极进行投融资体制的改革和创新，推动地方政府投融资平台的产生和发展。
基础设施具有公益性、外部性，私人资本往往不愿进入，必须由政府承担主导责任，至少在一定阶段，投融资平台产生发展具有其必然性和必要性。在西方经济学注重产权研究与效率研究的基本框架内，市场产品分为私人产品和公共产品。依据萨缪尔逊（1954）的定义，公共产品是“每一个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品”，具有非竞争性、非排他性和公益性。对于基础设施这样的公共产品来说，正是由于非竞争性、非排他性和公益性的存在，形成了“一人付费，多人使用”的“搭便车”格局和“一人修建，多人受益；一人破坏，多人受害”的外部性效应。因此，私人投资不愿或者无力进入基础设施投资领域。但从另一方面来说，也正是基于基础设施作为公共产品的公益性和外部性效应，政府对基础设施投资的主体地位显得尤为重要。对于私人投资来说，由于不能阻止他人使用，其私人收益流失是低效率的投入，但对政府来说，衡量其投资效率的标准不再是单一的投入产出比，而是整个社会福利水平。因此，政府以平台公司为主而投资基础设施领域是高效率的投入，是必须作为的作为。
中国经济持续30多年的高速增长和城市化进程是我国大规模基础设施建设的30年，也是资金大投入的30年，这种高速增长带来巨大的资金缺口并推动平台公司迅速发展。在2008年我国为应对全球金融危机而出台的“四万亿”刺激计划表现尤为突出。在现在和未来相当长时期内，我国的城市化进程将不断深入，社会事业进一步全面发展，国家财政支出将更加庞大，基础设施领域的资金缺口将长期存在。如前所述，投融资平台对于弥补基础设施建设的资金缺口可以发挥重要作用。因此，依靠投融资平台，多渠道筹集资金，引导民间资本投入便成为地方政府保持经济增长的重要选择。
地方政府对中国经济的高速增长功不可没。改革开放以来，GDP实际上已成为评估地方发展水平和地方官员政绩考核的重要指标之一。在这种隐性的规则下，地方政府的发展思路和行为模式将围绕这一指标，积极展开竞争，尤其是投资冲动和投资竞争。为此，建立一系列专业投融资公司承接银行或信托资金，承担公共领域投资任务，并不断追加对投融资平台公司的资源注入和种种政策性帮助，提高融资规模，增加地方投资，促进GDP增长，是地方政府的理性选择，并在地区竞争中不断强化和延续。在现行体制环境下推动投融资平台发展是地方政府满足自身投资需求的有效途径。
（一）水利建设的公益性、基础性和战略性必须确立政府投入的主导地位
水利建设具有突出的公益性特征，需要政府投入居主导地位。水利建设是关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，需要政府不断增强水利国有资本活力、控制力、影响力。国务院2011年关于加快水利改革发展的一号文件指出，水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利改革发展不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。同时还明确规定，要加大公共财政对水利的投入，发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域，各级财政对水利投入的总量和增幅要有明显提高。
（二）水利投入政策要求地方筹集配套资金
水利建设资金财政投入部分由中央和地方共同分担，是世界上大多数国家的做法，也将是我国的长期政策。我国现行政策规定，国家投资的水利、水保项目，均要求地方政府有一定配套资金。以《全国冬春农田水利基本建设实施方案》为例，在今冬明春农田水利基础建设的总投资中，中央财政预算内投资约占41%，地方各级财政配套投资占比44%，群众及社会其他组织投资占比15%。国务院2011年关于加快水利改革发展的一号文件进一步明确地方政府筹集水利建设配套资金的任务，随着中央财政投资力度不断加大，地方配套资金也将不断增长，这也是水利投融资平台加快发展的特殊政策环境。
（三）水利大发展的新形势亟需加大资金投入和平台建设
建国以来，我国政府十分重视水利建设，深刻把握水利事业发展的规律性。国务院2011年关于加快水利改革发展的一号文件更把水提到“生命之源、生产之要、生态之基”的高度，明确水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源。该文件明确指出：人多水少、时空分布不均是我国的基本水情；洪涝灾害频繁仍然是我国的心腹大患；水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈；农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤；水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板，加大水利投入和水利发展是国民经济的必然要求。我国2010年全社会水利投资总额为2328亿元，仅占国内生产总值的0.58%，而世界上发达国家水利投入占整个社会国内生产总值比重一般稳定维持在2%以上。加快水利建设刻不容缓，水利投融资平台建设的必要性和紧迫性也由此可见。
部分省市推动水利投融资平台发展的做法与经验
我国水利投融资平台发展时间还不长，还很不成熟，但作出了许多可贵的探索和努力，以推动平台公司健康发展。根据我们对部分省市的调研，主要有以下做法值得进一步探索和借鉴。
（一）注入优良资产
水利投融资平台成立之初，各省市都明确将水利优质资产以及经营性资产划入集团公司，以此作为水投集团的融资基础。现将部分省市划入资产的情况归纳如下：河北省将王快水库、西大洋水库、东武仕水库等水利资产注入河北水投集团；河南省政府将价值48.4321亿元的五大灌区、五大水库、南水北调干线工程河南段及相关配套工程等资金注入水投公司；重庆市政府将大足玉滩水库、开县鲤鱼塘水库等大中型水库20多座划入重庆水投，总价值124.3亿元；贵州省水利厅将黔中水利枢纽存量资产24.1255亿元、松柏山水库存量资产5.3585亿元，以及安顺龙宫水电宾馆存量资产2408万元注入水投集团。另外，宁夏回族自治区、湖南省还将多家水利公司的长期股权注入水投公司。
（二）落实政策优势
良好的政策环境是水利平台公司发展的基础，政府的重视和相关部门的大力支持是水利投融资平台发展的关键。许多省市区在这一方面都有积极的作为。其中以重庆市的两项政策最为突出：一是赋予土地储备职能，同意重庆水投在项目所在区县开展土地储备，并将土地储备收益全额返还公司。二是赋予税收优惠政策，同意重庆水投集团投资建设、经营的项目，其建安营业税及附加税，均作为市级预算收入，由税务部门统一征收收缴入市级金库后，全额返还公司。这两项政策在内蒙古、河南、江西等省市也得到了较好的落实。此外，福建省还允许福建水投集团利用财政征收的部分水资源费、省级水利建设基金和重大水利工程建设基金作为还贷资金来源。同时，赋予集团具有蓄水、调水、引水、供水、水能等资源型项目在同等条件下的优先开发经营权。
（三）开展经营性业务
2011年中央一号文件中明确指出“以经营性收益支持公益性和准公益性项目”。这一政策在多个省市得到较好实践，这也是许多水利平台公司融资的重要基础。江西省水投集团便以城市水务作为主营方向。截至2011年底，供水规模已达100万吨，形成了较稳定的现金流。同时，水利工程监理和招投标咨询等业务也给江西水投带来了较好的经济效益。深圳水务投资集团则通过由地方性水务服务商向全国性水务服务商的转变，紧抓城市供排水项目，顺利实现经营性收益。除此之外，浙江、江苏、上海等省市区也通过江河治理、湖泊岸线整治、改善环境、土地增值、开发房地产等市场运营方式，多渠道开展经营性业务。
（四）创新水利融资模式
水利投融资平台作为市场主体在创立伊始便积极创新融资方式、拓展融资渠道，在融资工作中取得了不俗的成绩，其中尤以重庆水投公司的探索最为出色。在创新融资模式方面，重庆水投分别以“中央、市财政补贴收益权”、“拟开发项目未来收益权”等质押方式向国家开发银行共融通137亿元政策性贷款；以“储备土地未来受益权”质押方式向金融机构筹集了“以地换资金”模式的项目贷款10多亿元。在拓宽融资渠道方面，重庆水投一方面与市内8家商业银行展开良好合作，获得综合授信93亿元；另一方面不断扩大与国外机构的合作，已获得世界银行项目贷款3.82亿元、法国开发署贷款3.2亿元。同时与英国益可公司合作CDM项目也在未来10年内为水电项目带来了7亿元至15亿元的附加投资补助。此外，江西省利用国家鼓励企业直接融资的契机，积极推动企业债券、中期票据、短融等工作，已成功发行10亿元一般类企业债券（企业评级为AA+）；内蒙古水投公司则通过中国银行间市场交易商协会不断发行金融债券，同样取得了资金投入的明显成效。
（五）加大财政资金投入
从全国各省市水投集团公司的经营范围来看，主要是加大公益性水利项目的投入，这便需要财政资金的大力投入。为此，各省市都出台了相应政策。重庆市政府相继出台多项政策性文件，规定市政府从2004年起将西部供水骨干项目工程每年安排资金5000万元的政策延长到2012年，并保持逐年递增15%；同时从2005～2012年，每年从基金收入中安排3000万元以上投入。福建省明确自2012～2020年止，每年向福建水投公司注入不少于3亿元的重大水利工程建设基金作为集团资本金。河北省明确从2010年开始每年通过省财政预算资金向河北水投公司补充3亿元用于项目建设资本金，直至2014年结束。宁夏自治区政府明确从2008年起连续五年，每年拨给水投集团4000万元项目资金。
水利投融资平台面临的挑战与改革发展思路
目前，水利投融资平台正进入最好的发展时期，在经营治理、政府管制、产权改革以及投融资体制等方面正在发生着广泛而深刻的变化，但也面临许多挑战。其主要有资本金和高负债问题、现金流问题、公益性与商业性交织问题、主管部门问题（国资与水利）、公司治理和监管问题等。我们认为，解决的思路一是政府对水利投入必须动真格，用政府资源和公共资源换水利，通过现金注入、存量资产注入（如水库）、自然资源注入（如土地）、金融资源注入（企业上市、发债、债转股、债务重组）等，解决资本金不足和高负债问题。二是用规费收入、基金收入、财政贴息、市场营运等手段获取稳定现金流。三是完善水利国有资产管理体制，过渡性或弹性制度安排解决主管部门问题，长期目标是国资管理，近期或一定条件下可实行水利部门管理或委托管理（国资与水利双重管理）。四是明确公司治理方向，建立现代企业制度。五是明确市场化改革的长期方向。水利投融资平台的改革发展既要避免金融风险和社会风险，更要努力做大做强平台，既要考虑当前的紧迫需要，更要立足长远发展方向，其核心是处理好政府与市场的关系，更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。本文从近期和远期两个视角提出以下思考。
（一）落实优惠政策，提升融资能力
水利投融资平台通过融资服务水利改革发展，融资是其主要职能。从市场经济理论来看，水利投融资平台作为一个市场主体，资本金的大小决定了其融资能力的强弱。同时，水利建设的投入大、周期长以及公益性等特点，又不断地考验着水利平台的还款能力。因而作为一新兴产物，水利平台的投融资能力取决于政府各项优惠政策以及自身优势的充分发挥。本文建议，各级政府应进一步整合水利资产，增强水利平台投融资能力，夯实投融资平台基础。一是建议完善公共财政体系，转变财政支出结构，加大水利基础建设投入，并允许部分水利建设基金作为资本金注入水利平台公司。二是建议将水利优良资产统一划入平台公司，并赋予其土地储备职能，以此增强平台公司的资产规模。三是建议税务部门统一征收水利投资建设项目的营业税、附加税，并实行全额返还，以此作为水利平台公司的还款来源。四是建议推行水利项目收益权质押贷款，提高水利平台公司贷款的授信额度。这里需要特别指出的是，水利投融资平台的组建初期，各项优惠政策的落实是必不可少的，但是如果仅仅依靠政府，而不依托市场力量以及自身优势，那么水利平台的发展是不可持续的。因此在政策支持下依托市场力量，壮大培育自身的投融资能力是水利平台公司未来发展的重要内容。
（二）发掘相关价值，强化造血功能
水利投融资平台的发展进程中，人们往往忽视了对其自身盈利模式的探索。这是各地水利平台公司发展中的一大困境，隐藏有巨大的金融风险和社会风险。从投融资的模式来看，现金流（即稳定的盈利）是至关重要的一环。如果水利平台连年亏损而没有可持续发展的能力，便会失去融资、投资、市场经营的重要基础，进而债台高筑引发金融风险。因此，只有合理的收益，稳定的现金流，水利投融资中的资本循环才能正常运行。针对这问题，本文认为水利投融资平台公司应积极发掘水利领域的相关价值，创新盈利模式，并实现企业利益与公共利益的有效统一。一方面，水利平台要充分发掘水利建设中的隐性价值。例如水环境改善效益，渔业、滩涂开发、水利旅游效益，航运效益等，克服由于“核算者缺位”和“直接效益”、“间接效益”划分不够严谨而造成的隐性经济价值流失，提高水利平台的盈利能力；另一方面，水利平台运营经营性项目时要建立合理盈利模式，平衡利润最大化与公众利益的冲突。例如城市供排水能够提供稳定的现金流，城市供排水与民生事业息息相关，供水价格与污水处理价格更是牵动着社会各界的神经。由此看来，建立“合理”的盈利机制，加强自身造血功能是水利投融资平台公司未来改革发展的主要方向。
（三）划分项目属性，明确市场主体
水利项目的特殊性质决定了公益性与经营性往往混于一体，导致商业回报不理想，进而难以吸引民间资本的投入。这种特质在西方发达国家中得到了较清晰的划分，主要体现在融资主体和融资渠道上。而从国内来看，水利平台公司，作为政府出资人的代表，同时肩负有公益性和经营性的双重投融资任务。这是当前水利平台公司发展的巨大挑战和主要瓶颈。鉴于我国的特殊国情，我们认为水利平台公司应在充分认识水利项目多重属性的基础上，积极创新营运模式，利用经营性收益反哺公益性投入，实现公益性与经营性的联动发展；同时对一些混合性水利项目（同时包含公益性与经营性）进行有效包装、运作、分割、整合，以此提高项目融资的成功率。总而言之，无论是国外经验还是国内实践，均证明了基于项目区分而明确投资主体、受益主体和项目管理主体的责任是水利建设和可持续运行的根本保障，也是我国水利投融资平台公司未来改革发展的方向。
（四）改革监管机制，实现政企分离
监管机制的改革是深化水利投融资平台创新成果的制度保障。由于水利投融资平台在市场化进程中天然具有追求利润的冲动，可能导致其脱离水利建设的公益属性，因此政府必须担负起监管者的职能。从水利投融资平台与其出资人之间的关系来看，水利平台主要是在国资委和水利部门的共同监管下运作，然而现行政策框架下，国资委与水利厅权责不清，均不能对水利平台的全面发展进行有效管理和监督。因而，本文认为国资委与水利部门作为出资人应当担负起制定水利事业的规划布局、战略调整、项目审批以及资产监督的责任，而不以行政手段干预企业的实际运作，实现“裁判员”和“运动员”职责的分离。这样，国资委与水利厅在水利平台的具体运作中保持超然态度，由管理转变为间接管理、由微观经营转变为宏观调控、由经营转变为监管、由市场的参与者转变为市场的仲裁者。同时，水利投融资平台则通过引入公司化的运作治理模式，全面从事投融资业务，坚持市场化导向，形成“自负盈亏、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。
（五）确立市场经济意识，探索改革发展方向
市场化改革是我国经济体制改革的总体方向，也是投融资平台改革发展的长期目标。作为国有性质的平台公司，在经营活动中更要自觉树立市场经济理念，企业发展中要把自负盈亏和国有资产保值增值作为基本目标，在市场竞争中壮大发展。首先，明确产权制度，推进股份制改造，吸引非国有资本参股，解决盈亏责任问题；其次，大胆进入经营性涉水基础设施建设及其产业。如重组、并购城乡供排水、水处理企业和水产企业，以经营性项目的盈利弥补公益性项目的亏损，实现水利企业的良性运行；再次，严格核算、评估水利资产的价值和使用年限，对国有水利工程项目进行规范化管理，实行市场化运营，并研究确定水价和相关收费标准；最后，对水利资产进行资本运营，利用抵押贷款、收购股份、兼并重组、上市融资等渠道将水利国有资产盘活，实现保值增值。水利建设的特殊性决定了水利投融资平台建设的复杂和困难，尤其水利改革发展滞后，尚受诸多制度因素制约，这就要求我们进一步解放思想，大胆创新，实现水利事业的可持续发展和水利投融资平台的健康发展。
