水利工程产权制度改革探讨

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一、灌区概况

高台县三清渠灌区地处河西走廊中部黑河南岸，距县城南7.5公里，地处东经99°48′～99°58′，北纬39°16′～39°23′，东与临泽县接壤，西至高台县骆驼城乡团结村，海拔1347～1540米之间，地属祁连山北麓洪积细土平原，地势由东南向西北倾斜，地势平坦，土地肥沃，资源丰富。312国道、兰新铁路、连霍高速和正在修建的兰新复线横穿全境，交通发达。排灌方便，农业生产水平较高。控制灌溉面积10.97万亩，其中农田9.68万亩，林草地1.29万亩，现已建成一个渠、路、林、田、井，相配套的符合现代水利规划设计标准的中型灌区。灌区设水管所1个，下设管理站6个，现有管理人员40人，灌区拥有干渠1条，全长53.1公里，高标准改建衬砌37.31公里；支渠11条48.2公里，已全部衬砌，斗渠204条162.63公里，已改建衬砌94条51.47公里；农渠511条437公里，已改建衬砌29条25公里；渠道各类建筑物5991座。机井779眼，其中：农业灌溉用井730眼，生活用井24眼，企业用井25眼，配套计量设施160眼，农民用水者协会16个。

二、水利工程运行管理现状

灌区水利工程管理采取参与式管理模式，由水管所和农民用水者协会共同参与管理。灌区的干支渠，防洪、排洪工程等骨干工程由水管所安排专业人员划段承包管理。斗渠以下的田间工程、机井、高效节水工程的田间管道由农民用水者协会管理维护，通过用水者协会管理，有三个方面取得了明显的进步。一是体现了农民的主体地位。推行农民用水者协会管理，实际上是将农村用水的决策权、水利工程的使用权交给农民自己，让农民独立、民主地选用协会领导人，在管理、建设上享有高度的知情权和参与权，减轻了农民的负担，调动了农民自己事自己办、自己工程自己管的积极性。二是实行用水户参与管理。实行用水户参与管理后，使灌溉用水的供需双方直接见面，并应用水票制用水模式，保护了供用水双方的利益，明确了各自的责任，建立了透明的水费收缴渠道，避免了过去灌溉用水水费收缴层次多、收缴不规范、搭车、代收、克扣等现象，减少了中间环节，使农民用上“明白水”，交了“放心钱”，农民负担大大减轻。同时，由于用水透明，促进了农民节约用水、精耕细作、结构调整，收到节支增收的效果。三是促进了节约用水，提高了水资源利用效率和效益。长期以来，农民用的是“大锅水”“、福利水”，一方面水资源十分紧缺；另一方面用水无节制，上游大水漫灌，水资源浪费十分严重，下游用水很困难，实行用水户参与灌溉管理后，通过农民用水户协会落实水费计收制度，同时运用市场机制，农民多用水就得多交钱，使节约用水有了经济调节手段。广大农民自觉采取平田整地、大改小，浅浇快轮等多种节水措施，或者调整种植业结构，种植低耗水作物，努力降低灌水定额，节水取得了显著效果。

三、存在的问题

㈠渠道破损严重，管理经费紧张灌区部分渠道冻胀、破损严重，建筑物老化失修，渠道管理和维护费用多年来一直以“一事一议”的方式，在农民自愿和充分考虑农民承受能力的前提下自行支出，部分村社群众惰性逐年增加，“等、靠、要”思想严重，导致水管所在水利管理方面出现尴尬局面，用水管理的难度增加，同时，管理经费超支较大，不能满足现行水利管理的需要。

㈡水资源计量设施、配套率相对较低灌区有机井779眼，配套智能计量设施160眼，配套率仅为21%，部分村社仍然存在不按机电井设施正常规程操作的现象，偷用地下水的情况时有发生，加之地质条件的约束，井水矿化度大，成为制约用水计量收费的瓶颈。

㈢灌区技术力量薄弱，业务水平偏低近年来，随着灌区内工程技术人员的新老接替和轮岗换班，导致灌区工程技术力量薄弱、人员业务不精，发挥不了职能作用。

㈣斗渠以下末级渠系工程产权不明晰长期以来，由于历史、认识等多种因素，小型农田水利工程斗农渠，面广量大、遍布田间地头，所有权、使用权都不明确，有的名义上清楚、实际上虚化弱化，大多处于有人用、没人管、没钱管的境地，工程建筑物得不到及时维护。

㈤农民用水户协会基础比较薄弱，经费不足，硬件设施不健全虽然该灌区的农民用水户协会通过了注册登记，获得民政部门审核批准，并取得民政部门核发的社团法人登记证书，真正法律意义上的社团法人，具备了行使法人权利和承担民事责任的资格。但从目前情况看，协会自身经济能力较弱，斗农渠工程管护经费和协会的基本管理经费严重不足，大多协会办公场所为临时租用，职能难以全面发挥。

四、水利工程产权制度改革的总体思路

㈠改革原则一是责权一致。水利工程产权制度改革要明确政府、集体、农户等不同主体的责任，充分考虑和满足不同主体利益诉求，形成各负其责、各获利益的产权配套机制，即要由县级人民政府或其授权部门对工程产权进行界定并颁发产权证书，结合当地实际，可以将工程使用权、管理权移交给农民用水协会、村集体、受益农户及新型农业经营主体等，明确管护责任，确保工程良性运行。二是有效配置。通过创新组织发动机制、项目管理机制、运行管护机制等，鼓励企业、社会组织或个人参与水利工程建设和运行管护。确保水利工程产权相关主体收益，发挥产权配套的激励作用，调度和激发产权主体对工程管护的积极性，形成有效的产权配置。三是综合改革。水利工程产权制度改革与工程相关联的水资源配置联系紧密，同时也与水价改革等相互交织，即“建立补贴机制与完善价格机制并举”，确保“以提高水价促进农业节水，以合理补贴保护农民利益”，必须统筹考虑、有机衔接。四是因地制宜。水利工程的类型、规模等存在差异，应结合当地农村经济改革及工程管护等实际情况，必须稳妥推进，要区分不同的灌溉条件、经济发展水平，探索符合当地实际的产权配置方式和工程管护模式。

㈡改革思路一是灌区的干支渠，防洪、排洪、排阴工程等骨干工程的产权归属水管所，由水管所安排专业人员划段承包管理。斗渠以下的田间工程、机井、高效节水工程等由受益单位农民用水者协会管理维护。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，明确水利工程产权，落实管护责任主体，并成立改革专项领导小组，建立责任落实机制，签订管护合同，引导社会投资，促进产权流动。二是充分发挥农民用水者协会管理维护作用。结合以往的工作经验，并将办事机构、办事程序和管理监督制度进行公开，广泛接受用水者和社会各界的监督。在尊重民意、严格协会议事程序上，按照“一事一议”的程序，采取“议前公开、议中公正、议后公示”的议事规则，由用水户推荐产生的用水户代表或项目发起人就议事的主要内容广泛征求受益户意见后，形成议题报受益村用水者协会备案，再由用水者协会召集工程受益户、邀请村社代表公开议事，形成公决议案。三是党的十八届三中全会明确提出，“完善产权保护制度“”鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”，这些改革精神提出了更高的要求，也为开展水利工程产权管理创造了良好的机遇。根据该灌区水利工程管护实际情况，结合改革形势和要求，坚持政府主导，鼓励受益单位、种植大户及农民参与，更好地发挥市场配置资源的决定性作用，以确保工程良性运行和长期发挥效益为目标，以明晰所有权为基础，以落实管护权为重点，实现工程有人用、有人管、有钱管、长受益，解决水利工程“最后一公里”问题。

作者：赵建芬 单位：甘肃省高台县三清渠水管所