堤防水利经济发展策略

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摘要：本文通过对洪湖东荆河堤防经济发展历程的回顾与总结，结合当前堤防管理体制机制改革对发展堤防水利经济的有利条件和不利因素，尝试提出有针对性的意见或建设。

关键词：堤防管理；水利经济；资源利用；对策

一、洪湖东荆河堤防发展水利经济的历程

1.堤防水利经济发展的三个阶段。洪湖东荆河堤防发展水利经济的第一阶段的明显特征是林业经济形成。东荆河在历史上是由汉江洪水破堤冲刷，后经人工断续疏浚形成。但东荆两岸形成完整的堤防体系，是新中国建立以后的事。洪湖东荆河堤防位于东荆河下游右岸，长91.05公里。1965年开始，洪湖东荆河堤防大规模建造人工林带，堤防内外防护林带建成，由此形成林业更新砍伐经济收入。洪湖东荆河堤防发展水利经济的第二阶段是林业经济与砂石经济并存。1980年开始，洪湖东荆河堤防利用码头资源优势，组建堤防黄砂站、预制厂等企业从事建筑砂石料生产、销售服务，一度实现年产值最高达550万元，能养活从业人员50多人好成绩。但随着农村同行业私人企业的出现，河道水运能力下降，加之公路交通运输条件的改善，竞争使堤防企业优势不再，至1997年，堤防企业全部转为个人承包经营。堤防水利经济发展的第三阶段是林业经济与庭院经济并存。随着堤防事业单位管理体制机制改革的不断推进，人员按堤防管理长度定编定岗，职工利用附近的小坑塘、小块土地或空闲房屋开展种养殖创收活动成为一种常态。当前，堤防庭院经济项目主要是以职工个人或合伙为主，经营风险自担。堤防所有现有资源一律实行有偿开发利用，以集体形式出租的资源开发利用所得收入归集体，员工个人开发利用资源的要向集体交租金。为鼓励基层管理段员工利用堤防现有水土资源及空闲房屋开展创收活动，单位还出台了项目无息贷款扶持制度。

2.对各阶段中堤防管理与水利经济相互影响的评价。堤防管理与堤防水利经济之间的相互关系，可从堤防水利经济发展的三个阶段中寻找答案。在洪湖东荆河堤防水利经济发展的第一阶段，林业生产与管理主要是为堤防管理服务的，只有在出现周期性林带更新砍伐时才变成一种经济活动。在堤防水利经济发展的第二阶段，主要是为解决堤防干部职工子女就业问题。在2005年前后的一段时间，东荆河流域堤防所有的集体企业，都转换成个体经营，自负盈亏。当前，堤防管理单位推动发展“五小经济”（小果园、小菜园、小牧场、小运输、小加工），目的是为了提高基层员工的福利和待遇，但也是在确保日常堤防管理任务完成的前提下才能因地制宜的开展。由此可看出，堤防水土资源孕育了堤防经济，堤防经济发展维持了堤防事业的稳定，推动了堤防建设可持续发展。

二、推动堤防水利经济面临的主要问题

1.政策因素制约了经济发展。2002年，国务院《关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》中第三条规定：纯公益性事业单位不得从事经营活动。纯公益性事业单位，由于受政策导向以及机构改革的影响，干部职工思想上存在不需和不愿从事经济工作的观念；准公益型事业单位经济发展与财政预算管理体制也有不相适应，受到财政、税务等部门的政策制约。因此这些客观因素上制约了堤防水利经济的发展。

2.机构设置及资金短缺制约了经济发展。洪湖东荆河堤防在2005年机构改革时，管理单位定性为纯公益性事业单位，撤销了经济管理办公室，把其职能简单地归并到财务科室，使推动堤防经济发展的意愿更加脆弱。与此同时，集体性经济的主要项目林业生产经营仍属于简单再生产，少有资金积累，更谈不上对现有的水土资源的深度开发利用。在财政预算管理体制下，不可能有多余资金用于水利经济项目开发，也不可能用预算资金来支撑经济发展。

三、发展堤防水利经济的建议与对策

1.要树立大力发展水利经济的思想。堤防水利经济是伴随着堤防的发展而发展的，发展水利经济对堤防事业的可持续发展具有不可替代的推动作用，这不仅是基于对堤防发展史的认识，更是当前社会的经济形势、堤防管理的硬性规定所带来的需求所决定的。

2.要咬住堤防林业不放松，统筹兼顾抓发展。堤防经济发展的历程反复证明，堤防林业以“防洪、生态、经济”三位一体，适应堤防管理体制机制改革的需要，是堤防可持续发展的绿色银行。现阶段要把林业资源合理有效利用和林下经济因地制宜开发作为为重点，开拓堤防林业经济发展思路，创新堤林发展新模式，打造有特色的堤防林业经济。有目标还需有具体的措施。具体来讲，首先要有营造大力发展林业经济的良好氛围，堤防管理单位“一把手”要把发展堤防林业作为一项非常重要的工作，以召开林业发展专题会、现场会的形式，来推动林业经济工作的发展；其次是必须摸清堤防林业资源家底，不一样的环境编制不一样的发展规划，不一样的土壤气候洪水生态适应不一样的树种选择与栽植，这些都是需要在调研的基础上才能形成有价值的成果。在此基础上，实施景观林、生态林、能源林、效益林改造工程，逐步建立堤防生态林业发展模式，布局林下经济发展格局。

3.推进林业生产管理模式创新，明确责权加强管理。一是鼓励林业经营多元化，按照“产权明晰，责权明确，合作经营，利益共享”的原则，在明确堤防土地国有权属的前提下，积极推行土地所有权与林地经营权分离，采取与社会专业户或管理段职工签订林地承包合同的方式，进行联营造林，实行林业经营多元化。二是发挥流域林业科研的优势，组建林科所开展林业科学研究，积极开展引种试验和混交林培育。在优质苗圃基地建设、新品种引进、隔离带树种选择、观赏性树种推广上形成特色，尽快解决防护林品种单一、病虫害严重、采伐年限长、林地生产力低的问题，形成良好林业生态体系，满足市场对林木品种多样化的需求。三是积极探索林下经济发展方式，因地制宜组建成一批林粮、林菜、林药、林畜等各具特色的林下经济发展示范基地，推动堤防“五小经济”上规模、上档次，形成林业经济与林下经济良性循环。

4.鼓励经济管理机制创新，激发堤防经济活力增加效益。一是建立绩效考评机制，将林业日常管理与责任堤段管理等工作全部纳入岗位与绩效工资考核范畴，实行月考季评，考核结果与职工岗位和绩效工资挂钩，调动了员工管好林业、发展好林下经济的主动性和积极性。二是建立效益与福利增长挂钩机制，奖勤罚懒，让职工勤劳致富。三是建立政策扶持机制，抓住全省开展“绿满荆楚”行动有利时机，争取林业政策和资金扶持，促进堤防林业管理向规范化、科学化层次提升。

作者：谢俊凤 黄春华 殷琼 单位：洪湖东荆河管理分局