强监管下的水利工程建设制度设计思考

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摘要：围绕“五个什么”，结合水利工程建设“强监管”以来的工作实践和学习体会，从制度建设入手，梳理、研判水利工程建设中存在的问题，剖析深层原因，提出关于制度设计和落实的几点思考，供交流探讨。

关键词：水利工程；建设；强监管；制度设计

如何坚定不移践行水利改革发展总基调，结合工作实践和体会，认为在水利工程建设“强监管”工作中必须以健全制度、强化执行为抓手，突出问题导向，抓住主要矛盾，注重措施实效，建立长效机制，保障水利工程建设健康长远发展。

一、立足搞清楚“是什么”，准确把握水利工程建设中的重点制度设计

水利工程建设管理贯穿工程建设的全过程，以实现工程建设质量、安全、进度和投资控制目标为目的，是一项综合性强、复杂繁琐的工作，必须注重制度约束。制度设计要考虑四方面因素：一是党的深化机构改革后，水利部职能得到进一步优化，在工程建设领域主要有：制定水利建设管理制度并组织实施，负责水利建设项目法人责任制、建设监理制、招标投标制、合同管理制执行情况的监督管理及施工、监理、造价、质量检测等水利建设市场主体和人员的资质资格认定，指导水利建设市场信用体系建设和协调水利行业监督检查体系建设等。二是2020年全国水利工作会议指出，当前和今后一个时期，是水利建设新一轮高潮期、水利行业监管持续攻坚期、水利发展方式深刻转型期。当前水利建设中矛盾存在的根本原因还是制度建设滞后，突出表现为少而不够用、老而不适用、粗而不实用、软而不管用，必须坚持和深化总基调，把制度建设摆在更加突出的位置。三是随着机构改革的深入推进，各级行政机构定编定岗基本完成，事业单位改革也将在2020年年底前收官，行政职能将从事业单位剥离，原有监管队伍人员、职能的调整必将对监管的方式方法和效果产生重要影响。四是随着市场经济的不断深入，水利建设市场面临的新情况也不断出现，投资主体的多元化与原有的建管体制不相匹配，追求效益的最大化带来了质量安全管理的不确定性因素，专业外包、劳务外包用工形式的出现增加了责任制落实的难度。互联网技术、信息化技术等在水利工程建设中的应用，对提高水利工程建设管理效益提供了很好的手段，又对当前建设管理制度设计提出了新的要求。

二、着眼搞清楚“差什么”，主动梳理水利工程建设中存在的主要问题

结合重大水利工程建设质量与安全监督巡查、稽察等情况，归纳存在的主要问题有：

1.部分重大水利工程项目法人组建力量不足随着事权划分的不断推进，在稽察和巡查的重大水利工程中，项目法人由市县级组建的接近60%，部分市县级组建项目法人因专业人员配备少、建管水平低、履职能力差，难以满足工程建设管理需要。如某工程项目法人由22人组成，均无水利专业技术职称，法定代表人不具有水利工程建设管理的经历。

2.监理单位控制作用发挥不明显对施工现场质量缺陷和安全隐患督促整改不到位，将存在明显质量问题的单元工程质量复核为优良，将存在遗留问题的分部工程按全部完成进行验收，将存在安全隐患的设施设备通过验收。2020年度第一批水利工程建设监理单位“双随机、一公开”抽查结果显示，17个监理单位中，有9个存在监理人员同时在两个以上项目从事监理业务，有6个存在未按照监理合同选派满足监理工作需要的监理人员进驻现场的问题。

3.施工单位规范化管理意识不强部分施工单位未按施工方案和设计文件施工，工程建设标准不高，教育培训流于形式；施工现场记录与实际不符，质量评定不及时、不真实；施工现场控制不到位，部分质量安全问题反复出现；个别项目经理驻工地时间严重不满足合同约定，现场特种作业人员部分不能提供有效资格证书。

4.检测单位检测报告难以形成有力数据支撑部分检测单位超越资质承揽质量检测业务，对不具备的检测参数出具检测数据；部分检测项目检测结果缺少原始支撑数据，部分工地实验室检测人员不具备检测资格，部分检测单位试验报告检测人、审核人与原始记录检测人、审核人不一致，检测环境不满足仪器设备设置要求。

5.安全生产管理水平不高2019年巡查的18个项目共涉及99个参建单位，其中67个存在安全主体责任不落实、职责履行不到位问题；45个施工单位中，有21个存在从业人员安全意识不强问题；71个监理、施工单位中，有53个不同程度存在制度建设不完善、标准规范执行不力问题。施工现场普遍存在安全防护设施管理不到位、临时用电不规范、脚手架搭设不满足规范要求等问题。

三、突出搞清楚“为什么”，认真剖析问题存在的深层次原因

经分析，出现问题的主要原因有几方面：

1.部分建设单位组建不满足工程建设需要，首要责任难以落实一是随着国家事业单位改革和“放管服”的推进，个别省份将重大水利工程项目法人组建移交至工程所属地市级，个别由县级组建，人力资源匮乏；二是水利工程大多在偏远山区，专业人才引进难，直接导致项目法人管理能力和专业力量等无法满足要求；三是受编制局限，人员以抽调、外聘为主，部分地方“建管”和“运管”机构分开设置，出现项目管理“两张皮”现象，主人翁意识不强，履职动力不足。在目前水利行业“强监管”的形势下，依靠加强各级监管、检查、问责、追责等手段，仍无法从根本上弥补项目法人原始组建上的缺陷。

2.部分监理单位人员配备不足、责任心不强一是监理单位为节约成本，通过投标时承诺监理人员多、实际到位少的办法赚取“人头费”弥补经费不足，由此造成现场监理人员无法满足实际需要、履职不到位的情况；二是当前人力资源成本加大，而监理公司大多低价中标，费用普遍不能满足人员待遇、日常工作需要，造成人才流失严重；三是部分监理人员专业水平欠缺，对施工现场的质量问题、安全隐患认识不清，对报验材料审核不认真，部分现场监理人员在位不在岗、在职不履职；四是监理单位处在建设单位和施工单位中间，权责不一致的问题不同程度存在。

3.参建单位不同程度存在降低工作成本思想，主体责任落实不力一是当前水利工程概算单价相对较低，但随着市场经济的发展，人工成本逐年增加和原材料价格上涨的风险多由施工单位承担，进一步挤压企业生产经营利润空间；二是“最低价中标”的中标模式还没有得到根本性改变，政策的落实还需要具体的制度保障；三是以农民工为主体的施工队伍素质参差不齐，质量安全难保证。

4.检测行为受限因素较多，很难用数据全面支撑工程质量评价一是西部个别地区检测力量不能满足大型工程对检测单位资质的要求；二是工地实验室所处环境相对较差，影响试验的正常开展；三是部分偏远工地送样从时间和成本上难以保障，检测的及时性和有效性不满足要求。

5.从业人员教育培训不深入，相关规范规程掌握不够一是新政策、新规范宣贯学习跟不上，认识上不到位，执行上易偏差；二是主动学习意识不够，出现对工程适用法律法规、技术标准不了解、不掌握，不能按规范规程组织工程管理和建设；三是教育培训、技术交底缺乏针对性，未结合具体对象的知识结构、接受能力，学时、频次、人数不满足要求，且无法达到预期效果。

6.工程建设管理风险因素不确定性增加，管理难度加大一是受工程投融资政策影响，国家严格控制固定资产贷款，难以用银行贷款补充地方配套资金差额，严重影响建设进度；二是EPC、PPP等建管模式已在水利工程建设中运用，但水利行业对总承包单位、建设单位及专业分包单位的承包条件、计价原则、质量安全责任、风险分配原则以及相关人员的职责和考核等都没有相关规定和明确要求，出现各主体责任单位界限不清、责任不明的问题。

四、围绕搞清楚“抓什么”，以制度设计促进水利工程建设健康长远发展

1.强化顶层设计，推进水利工程建设制度体系建设鄂竟平部长在调研中多次强调要加强顶层设计。从法律法规层面，需要有落实上位法的条例、细则；从建设管理层面，需要完善工程建设多项制度；从技术标准层面，需要修订相关规范规程；从督导落实层面，需要从法律上明确质量监督、安全生产管理等执法机构具体定位。加强顶层设计，重点在于抓好立法，解决根本制度依据不足的问题，要横向涵盖各个职能部门，纵向包括不同层级水行政主管部门。事物在不断发展，制度也必须随之完善和补充，与经济社会发展相适应。

2.适应建设实际，优化水利工程建设资金保障措施完善投融资制度设置，充分运用“两手发力”，解决由于地方财政困难，配套资金无法到位等问题。完善定额修编机制，充分考虑东、中、西部地域经济差异，开展现行定额的合理化修编完善工作，保证工程概算标准与经济社会发展水平相适应，与标准化建设相匹配，与其他行业相持平，保障工程建设需要。探索清单计量、市场询价、自主报价、竞争定价的工程计价方式，进一步完善工程造价市场形成机制。

3.实现供方市场，加强水利工程建设人才培养体制机制研究水利工程建设从业人员资格标准，构建多层次职业技能标准体系。充分利用当前国家职能培训的有利政策，发挥各地水利职业学校的平台作用，加强职业能力培训。注重人才评价，逐步形成水利从业人员的供方市场。激活中西部专业人才保障渠道，改变人才净流出的被动局面，确保人才供给。积极推动水利规范标准公开和宣传，确保文件精神落地，发挥规范标准的指导作用，提高工程现场管理效益和监督检查效果。

4.注重标准引领，促进水利工程建设管理不断规范针对水利工程建设投资主体的变化，积极探索新型建设管理模式，完善项目法人机构设置和人员配备标准，推动项目法人履职能力提升；针对当前监理机构存在的普遍问题，进一步明确监理权利、责任和义务，厘清与项目法人的权责关系，激发监理机构活力；完善招标投标制度设置，既要保障公平竞争，又要防止越位、缺位、错位，也要为确定最优中标对象提供制度依据；突出检测实效，研究修订工程现场检测机制设置，实行项目法人责任制，集中检测力量，提供可靠成果；依据《中华人民共和国标准化法》《强制性国家标准管理办法》等法律法规，加强水利规范标准尤其是强制性条文标准的研究，为规范施工和监督检查划出一条红线。

五、认准搞清楚“靠什么”，不断丰富强监管手段促进制度落实

制度的生命力在于执行。再好的制度如果没有执行力也往往流于形式，成为摆设。“强监管”必须从强落实开始，必须以完善法制、体制、机制为着力点，强化责任追究，提高信息化水平，不断扎紧扎密制度的笼子。

1.进一步加强责任制管理一是加强水利建设市场主体信用管理，开展市场主体信用动态评价；二是鼓励行业协会研究从业人员责任制范本，明确所有层级、各类岗位从业人员在工程建设中的职责，建立“层层负责、人人有责、各负其责”的责任体系；三是加强责任制的检查考核，促进责任制的落实，不断完善和丰富责任制建设，更好地发挥责任制在工程建设中的积极作用；四是针对发现的典型问题，深入剖析研究，加大通报公示力度，发挥警示威慑作用。

2.理顺水利工程建设中执法的体制机制一是完善水利工程建设有关法规文件，形成符合水利工程建设自身实际的法规体系；二是建立长效机制，形成依法管理、依法建设的法治思维，用法律法规纠正人的错误行为，减少或杜绝运动式监管模式；三是研究执法队伍设置、工作方式方法、职能定位和履行、制度保障等，以法定的文件进行明确，形成水利部－省－市－县四级水行政执法队伍体系，保障执法队伍的可持续发展。

3.积极推进“互联网+”工作模式一是研究水利工程建设信息化数据标准，整合各类平台建设，实现不同平台数据的互联互通、信息共享、业务协同、在线管理，提供更全面的水利工程建设数据服务。二是研究解决信息化政策瓶颈，加快工程建设档案电子化、电子签名合法化的立法，逐步实现工程建设档案文件审批网络化，推动无纸化档案管理，突出档案的纪实功能。三是研究终端智能检测监测设备，量化质量标准，提高数据采集的数量和质量，提高工程质量检验评定的客观性，为工程质量评价提供可靠的数据支撑。

作者：张俊莲 白建峰 单位：水利部建设管理与质量安全中心