水利建设地方配套资金调查

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根据国家水利投入政策，国家批复的水利工程省级以上资金一般占70%，30%的资金需要市级以下地方财政配套，区域性水利工程地方配套资金比例更大，所以随着水利投入增加，地方配套资金的压力同时增加。2012～2014年江苏省盱眙县国家批复的水利工程累计投入64495万元，需要县级配套18927万元。盱眙县通过社会融资，三年累计配套水利建设资金11304.6万元，基本满足工程建设的需要。为对淮安市水利建设地方配套资金和社会融资提出指导性意见，笔者对盱眙县水利融资工作进行了调研，走访县财政局、水利局、天源水务投资有限公司及有关乡镇财政所、农经站和水务站等单位，具体情况如下：

一、盱眙县水利建设融资的形式

1.减免费用折资

水利工程建设过程中，在政策允许的情况下，通过合法的程序对工程建设应该支付的费用实行减免或优惠政策，降低工程建设成本，如土地复垦、林木赔偿、青苗赔偿、工程占地赔偿等，对被减免的费用进行计价，计入水利工程投资。

2.投劳折资

投劳折资是指投劳单位组织群众直接参与工程建设，对付出的劳动或机械消耗完成的工程量进行计价，计入水利工程投资。随着经济社会的发展，该项筹资方式发生了根本性的变化。投劳折资工程越来越少，主要原因是农村劳动力缺乏。

3.投物折资

投物折资是指投物单位发动地方群众，向水利建设单位提供工程建设所需要的地产物资，主要包括木材、砖、灰、砂、石等，对投入的物资进行计量、计价，计入水利工程投资。

4.社会融资

建设单位对整个在建工程的概算执行情况进行分析评估，预计概算批复工程做完扣除省级以上资金有多少缺口，据此动用社会融资的渠道，如银行抵押贷款、发行小企业债券等，保证概算批复建设内容的完成和建设资金的支付，是盱眙县水利建设的主要筹资渠道。

5.采用PPP的形式引进社会资本

采用建设—经营—移交的投资方式吸收外资，批准特许经营权并进行财政补贴，经营期满后政府收回水利工程。以上1～3项是传统的水利建设地方配套资金的形式，财务核算只是增加建设成本和基建拨款，受客观条件所限，数量有限，核算较为粗糙；4～5项是社会融资，有效缓解了地方财政配套资金的压力，符合《国家发改委财政部水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）文件精神的要求，是现代水利建设融资的新途径。

二、盱眙县水利部门社会融资措施

1.成立国有资本公司，打造政府融资平台

为克服水利基础设施建设配套资金的瓶颈制约，盱胎县主要领导提出了“将水利事业做成水利产业，最后形成水利资本”的设想，其目的就是利用现有水利资源吸收社会资本投入水利建设。盱眙县于2009年成立县天源水务投资有限公司（以下简称天源水务公司）。该公司是盱眙县水务局控股的政府融资平台，几经注资天源水务公司注册资本达到61000万元。公司成立以来资产和融资规模不断扩大，社会效益凸显。截至2014年12月底，拥有资产总额206796万元，实现净资产76480.70万元，累计对外融资达56800万元，为县水务局实施的水利工程建设提供县级配套资金18875.25万元（含县级水利工程），用于建设县污水处理厂等公益性工程资金达17979.75万元。

2.以土地为依托，争取银行贷款

（1）以商业用地作为抵押，向商业银行申请贷款。2012年盱眙县以乡镇实施饮水安全项目为载体，向中国建设银行办理了为期5年的15900万元的中长期项目贷款；2013年以中小型水库除险加固工程为载体，向江苏银行办理了为期2年的5800万元项目贷款；2013年9月以农村水利重点县工程为载体，向中国民生银行办理了为期1年的流动资金贷款2600万元；2014年3月以小型水库除险加固工程为载体，向农村商业银行办理为期一年的流动资金贷款2500万元。累计向金融机构融资26800万元。（2）面向社会融资，发行私募债券。2013年天源水务公司与上海某证券公司合作，在上海证券交易所成功发行为期3年的总额为30000万元的中小企业私募债券（以下简称私募债券）。操作过程如下：聘请社会中介机构对天源水务公司资产、财务收支情况和收益、营运、未来发展情况进行审计和评估，上海某证券公司根据审计和评估结果确认发行债券的额度，并要求相关单位提供担保。上海某证券公司向上海证券交易所提交天源水务公司拟发行30000万元私募债券的方案；经上海证券交易所派员复核、检查认可，上述债券资金于2014年1月和2014年4月已分批全部到位。

3.水利项目采用PPP机制，引进社会资本

为加快推进水利建设项目，盱眙县人民政府（以下简称甲方）引入北控（中国）投资有限公司（以下简称乙方）参与该县城东水务项目投资、建设及营运。甲乙双方签订了《盱眙县城东水务项目投资协议》。协议的主要内容如下：项目名称：新建盱眙县城东自来水厂。设计规模20万t/d。投资方式采用建设—营运—移交即PPP投资方式，甲方授予乙方在工程范围内30年供水特许经营权，乙方在特许经营期内负责投资建设和经营城东水厂及特许经营合同范围内的供水业务。期满后，城东水厂及配套管网无偿交给甲方。乙方保证有足够的资金和技术支持，满足工程建设需要。水价按价格主管部门核定执行，乙方享受招商引资优惠政策。该合同于2014年8月签订。乙方资金3240万元全部到账，现在合同运行良好。

三、体会

1.传统的群众自筹资金管理办法

在一定范围内仍可使用过去水利工程建设大多是发动群众，群众出力、出物或损失其应得的利益，减少工程建设成本支出等行为，折算为配套资金，如减免费用折资、投劳折资、投物折资等方法，现在一定范围内仍可继续使用。

2.借鉴盱眙县水利融资经验，鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营

（1）根据《国家发改委财政部水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》文件精神，各县区成立“水利工程建设营运改革领导机构”，并开展实质性的工作。选择一批工程通过股权转让、委托经营、整合改制等方式，吸引社会资本。各县区水利系统可对现有的水利工程进行筛选，将优质的特别是有明显经济效益的水利工程集中起来，采用对社会出让、委托经营等方式。

（2）推广盱眙县的融资经验，以水利资产为基础，以商业用地、旅游用地为依托，以水利建设项目为载体，做大融资平台，不断扩大融资主体的资本，争取信贷资金，发行债券，吸收社会资本。

（3）新建的经营性水利项目采用PPP形式。建立健全PPP运行机制。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与水利工程建设营运。如农村饮水安全工程、灌排工程、水力发电、航运工程等。盱眙县的做法基本符合《国家发改委财政部水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》文件精神。存在的不足：盱眙县取得的商业银行贷款、发行私募债券均是由天源水务公司作为债务人，筹资时与县财政部门关联性不突出，在资金使用时天源水务公司将筹集的工程资金转于县财政局，由县财政局再转于水利建设单位。采用PPP形式的项目合同条款中规定：“乙方的设计、建设、勘察及监理单位应具备相应资质，并应经过甲方同意”，与发改农经〔2015〕488号文件规定的“特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标”不一致。

3.充分利用农业发展银行专项过桥贷款，拓宽水利融资新途径

各级水利部门应该认真学习、领会、应用《水利部、中国农业发展银行关于专项过桥贷款支持重大水利工程建设的意见》文件精神，该文件规定：凡是纳入国家投资计划和地方财政预算（计划）的172项重大水利工程，凭相关的批复文件按照规定的程序均可取得中国农业发展银行信用贷款，贷款的期限原则不超过3年且利息优惠。农发银行、借款人、财政部门和水利部门共同签订资金监管四方协议，对贷款的使用实施监管。

四、建议

1.缩小地方配套资金的比例，取消流域性水利工程地方配套资金

国家和省级在水利建设地方配套资金方面，对经济落后地区在政策上作相应的倾斜，对于区域性水利工程建设应缩小配套资金的比例。对于流域性水利工程的建设和整治，应该取消下游地方财政配套资金，因为流域性工程基本都是“客水”过境，当地群众连年为之防汛抗洪，付出大量的财力物力，再要下游负担建设或整治资金，地方财政难以承受。

2.地方配套资金多管齐下，切实减轻地方财政负担

水利建设投资原则是“谁受益，谁负担”。在农田水利、饮水安全、县乡河道治理、中小河塘治理等工程建设中，首先收益的是广大农村群众，而且是直接的受益者。按水利投入的原则，直接收益的群众承担水利建设配套资金的任务，不能视为增加群众负担，应该视为“水利为社会，社会办水利”。地方政府按一定方法将县级应该配套的资金扣除县乡级财政配套后的余额，按照一定的比例分摊到群众个人，出台指令性文件，缓解县级以下地方财政配套压力，确保配套资金足额到位，为水利建设提供有力保障。

3.群众筹资纳入制度化管理

对于农民直接受益的如农田水利、饮水安全、县乡河道治理、中小河塘治理等区域性水利工程，市级以下水利建设配套资金按30%计算，扣除市县乡级配套以后，农民配套资金估算在10%左右。工程受益乡镇人口每人按100元计算，纳入制度化管理，每年可以筹资几百万元，可以满足几千万元水利工程建设需要，缓解地方财政的配套压力。

作者：徐志敏 孙惠玲 单位：江苏省淮安市水利局