PPP模式在水利建设领域中的推广问题

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摘要：ppp模式能带动更多社会资本特别是民营资本投入到公共产品及服务领域，推动创新，提高公共基础设施建设效率或公共服务水平。但从实际应用中，仍存在一些问题。本文就以水利建设领域为框架，结合实例，对ppp模式在其应用与推广中存在的问题展开分析，并提出几点建议，希望能为相关人士提供些许参考。

关键词：PPP模式；水利建设；应用；问题；对策

引言

PPP模式是英文Public-Private-Partnership的字母缩写，是公私合作的意思，即政府与社会资本长期合作，为社会公众提供公共基础设施或公共服务的一种项目运作模式。PPP模式最早由国外实践并推广，因其较传统运作模式有显著优势，在我国也被大力推广和应用起来。PPP模式通过签署合同，达成特许权协议，形成“利益共享、风险分担、全程合作”的长期合作关系，可以化解地方政府债务性风险，减轻地方政府财政负担；通过PPP项目的推广和应用，能带动更多社会资本特别是民营资本投入到公共产品及服务领域，推动创新，提高公共基础设施建设效率或公共服务水平。

一、PPP模式在水利建设领域的发展现状

2015年5月25日，发改委、财政部、水利部联合印发《国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作方案》，强调PPP模式在水利工程建设领域的试点应用，尽快形成可复制、可推广的经验。国家一系列重磅政策的推出可以看出PPP模式应用前景可观，所以说PPP模式在水利工程建设中的推广和应用将是大势所趋，但是与大力支持和推广形成鲜明对比的是水利建设领域PPP模式的应用还刚刚起步，还算是新生事物，相关的政策、法规还不完善，相关机制尚未形成，PPP模式还处在边实施边探索的攻坚阶段。

二、PPP模式在水利建设领域应用和推广中的问题解析

2016年6月，山东省临沂市首个水利工程行业PPP项目———“临沂市沂河河湾和袁家口子水源工程PPP项目”正式宣告实施。临沂市沂河河湾和袁家口子水源工程是市重点民生工程，对于完善城市基础设施体系，保障经济发展具有重要意义。但ppp模式在实施过程中，仍存在一些问题，具体如下。

（一）水利工程大多是公共基础设施建设工程，特别是一些大型民生水利工程，建成后产出社会效益，没有直接收益

因此水利工程建设中存在的公益性项目的非营利性、建设周期长、资金需要量大、投资见效慢等固有特点，使以追求利润回报最大化为目标的私营部门望而却步。投资水利建设PPP项目，如果没有合理的收益预期和利益平衡，PPP模式很难在水利建设领域推广和应用。

（二）在水利建设领域，PPP模式的制度体系尚不完善，缺乏配套的政策法规

各地政府部门出台的关于PPP项目的政策文件也不尽相同，各地PPP项目的运作方式不规范，这也会导致社会资本在面对PPP项目时无所适从。PPP模式缺乏与之相应法制保障体系，风险分担与利益分配机制等等，会加大PPP项目在实施中的风险甚至失控；另外民营资本与国有资本公平竞争的环境尚未建立，民营资本融资法律法规限制更多，很难进入到PPP项目的投资中，这也与PPP模式设计的初衷相违背。

（三）水利工程建设PPP项目监管体系尚待健全，政府监管机制有待完善

水利建设PPP项目一般资金规模比较大、项目周期长，而相应的政府监管缺乏针对性、专业性和系统性，监管评价体系风险管控能力较弱。目前政府监管体系大多以文件形式，没有明确各方责、权、利，以及政府部门多头监管、职责不清，责任追究缺乏具体方案；政府与社会公众信息不对称，社会监督作用没有得到充分发挥，从而不能切实保证PPP项目监管的有效性，容易滋生腐败。

（四）水利建设PPP模式涉及的会计核算较为复杂

要求相关财务人员具备系统的金融、财税等专业知识，熟悉相关的法规政策，而目前会计准则中还找不到对应的规范。项目公司是否参与项目建设，项目建设完成后的资产采用何种计量方式，相应的会计核算方式也大不相同。建设期借款费用的资本化、建设完成后借款费用化，都需要准确地界定、计入。因此在实际操作过程中，财务人员是否胜任，会计核算处理是否得当，都会构成对项目的财务风险甚至法律风险。

（五）水利工程项目多属于公益性的社会公共基础设施

长期以来也是以公益性运营为主导，因此在广大社会公众中，水利公共基础设施是免费使用的意识还广泛存在。水利建设PPP项目在运营阶段，由于运营期限长，市场需求一旦发生变化，服务价格、服务质量和服务范围发生变动，可能引发社会矛盾，这些都可能会导致项目运营的失败。

三、PPP模式在水利建设领域应用和推广中的改善建议

（一）水利建设

PPP项目要保障合理的投资收益预期。要理性看待、合理筛选PPP项目，并不是所有水利建设项目都适合做成PPP项目；对于有直接收益的公共基础设施PPP项目，在项目合同中，政府部门要明确相关的定价机制，对于没有直接收益或预期收益不足的公共基础设施PPP项目，政府部门要明确投资回报方式及补助措施；政府相关部门应对社会资本进行投融资引导、推动PPP项目资产证券化，破解社会资本融资难题，在项目合同中应明确相关财税政策优惠和激励措施。

（二）规范水利建设

PPP项目运作模式，需要尽快启动PPP模式的立法工作。推行PPP模式只有遵循法律法规，才能够走得长远；建立健全风险分担与利益分配机制，才能使政府与社会资本的合作实现共赢。在推进立法的过程中，应统筹协调，充分发挥市场的资源配置作用，督促创新，消除民营资本进入公共产品和服务领域的政策、法规障碍，鼓励符合条件的社会资本积极参与PPP项目投资。

（三）建立有效的监管机制

实行跨部门联合监管，厘清监管职责，针对PPP项目各实施阶段明确监管重点，加强对项目资金、工程质量、运营绩效等方面的监管，在项目实施过程中推行科学绩效评价，全程进行专业性、系统性考核，落实责任追究具体实施方案，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。推动多元化的监督，推动政府和社会公众的信息资源共享管理，最大范围向社会公开PPP水利项目合作开发的相关文件及决策交易过程，加强宣传和解释工作，充分发挥社会监督作用。

（四）在目前PPP模式会计核算方法还没有相应准则的情况下

会计实务可借鉴BOT模式的会计核算方法，但也要明确PPP模式与BOT模式的根本区别。要及时了解相关金融财税政策，严格遵循基本会计准则中关于会计要素的定义、确认、计量等方面规定，研究吃透项目合同，区分PPP模式在成立、建设、运营、移交不同阶段的会计核算方法，正确界定不同类型项目资产和借款费用的计量计入方式。必要时可聘任注册会计师做好账务咨询、辅导工作；促进相应会计准则尽快出台，规范PPP模式的会计核算方法。

（五）在PPP水利建设项目运营过程中，改进科学的运营模式

加强技术创新，提升自身综合能力；对非营利项目，政府适当补偿———比如政府付费购买服务、配合开发与该特许经营相关的收益项目等，保障项目公司运营中的基本收益；加强宣传力度，水利公共基础设施关系国计民生，造福于民，其运营维护也需要足够的收益来保障；为保证水利建设PPP项目的持续安全运行，项目合同中应明确在市场需求，服务价格、服务质量和服务范围发生大幅度变动时相应的调整方案。

四.结束语

水利工程作为关乎国计民生的重要基础设施，在国民经济和社会发展中的作用愈加重要。如何充分发挥PPP模式的优势，强化改革创新、技术创新，提升公共基础设施的建设、运营效率，让政府和社会资本实现双赢，实现预期的社会效益和经济效益目标，是目前推行PPP模式的过程中切切实实需要面对和系统完善的问题。

参考文献：

[1]庞靖鹏.水利项目推广应用PPP模式相关建议[J].中国水利,2017,(04):30-32.

[2]马毅鹏,乔根平.对运用PPP模式吸引社会资本投入水利工程的思考[J].水利经济,2016,34(01):35-37.

作者:张荣 单位:山东临沂水利工程总公司